创设载体 搭建平台 深化诉调对接工作实效

下关区司法局 缪慧

     诉调对接作为“大调解”机制建设的一个组成部分，是新一轮平安创建的重要举措。近年来，我区认真落实全省人民调解会议精神，以“平安下关”、“和谐下关”建设活动为载体，积极构建科学的纠纷解决机制，不断创新工作模式和工作方法，重点加强人民调解与诉讼调解对接工作机制的探索与实践，诉调对接在引导人民群众正确选择纠纷解决途径，化解矛盾、排除纠纷、维护稳定方面的作用日益凸显，成为不可或缺、无可替代的多元化矛盾纠纷解决新机制。

    一、加强组织领导，夯实诉调对接的工作基础

    区“大调解”工作领导小组高度重视全区“大调解”机制建设，积极整合资源，优势互补，强化人民调解与诉讼调解的有机结合，为诉调对接工作奠定坚实基础。

    一是成立专门机构，推进诉调机制对接 组建诉调对接工作委员会，成立人民调解工作室，搭建诉调对接最直接的工作平台。诉调对接工作委员会负责规划、指导、监督对接工作的开展；“人民调解工作室”，作为下关区人民调解委员会的派出机构，是下关区“诉调对接”的工作窗口。

    二是完善网络建设，实现对接工作全覆盖 在区级层面建立诉调对接工作领导机构和工作窗口的同时，我们依托街道人民调解委员会在街道建立诉调对接工作站，将街道人民调解委员会全部纳入诉调对接工作网络，成为“人民调解工作室”在街道的延伸。街道人民调解委员会参与“人民调解工作室”工作，接受“人民调解工作室”交办的纠纷调解任务，接受其工作指导。

    三是聘用专职调解员，落实人员保障  我区已建立十六人的专职人民调解员队伍，调解员由司法局负责聘用、培训和管理，区法院参与对调解工作的业务指导。目前，司法局指派三名专职人民调解员具体负责“人民调解工作室”工作，区法院指派调解工作经验丰富的资深法官担任人民调解指导员，指导“人民调解工作室”开展工作，各街道人民调解委员会也按照要求指派街道专职人民调解员定期轮流参与“人民调解工作室”工作，实地接受业务操作指导与训练，提高实战能力，适应工作需要。

    四是加强组织协调，发挥对接工作效能 建立例会制度，强化组织协调，实现“人民调解工作室”效益最大化。我区建立了多层面的诉调对接工作例会制度，定期研究部署工作，总结经验，明确任务，协调存在的问题。不同层次的工作例会各有侧重，每半年一次的诉调对接工作委员会会议着重研究、规划全盘工作；每季一次的诉调对接工作通气会由司法局、法院业务负责人参加，着重协调、解决实际对接环节中的具体问题；每月一次的工作例会则由“人民调解工作室”和诉调对接工作站全体人员参加，分析、交流、研讨业务工作，落实当前工作。例会制度在统一认识、解决分歧、协调工作上发挥了重要作用，促进了诉调对接工作深入开展。

    二、建立制度规范，强化诉调对接的工作引导

    诉调对接工作的有序开展离不开科学、规范的运行机制，我们根据诉调对接工作的广泛性、灵活性与多样性的特点，着力加强诉调对接工作的制度化建设，制定了工作的一般原则，初步规划了诉调对接的工作框架。

    一是制定文件，整体规划诉调对接工作  我区在落实《下关区加强人民调解与诉讼调解衔接工作的实施意见》基础上，根据新形势的要求，又联合制订了《关于成立下关区诉调对接工作委员会的方案》、《关于组建下关区诉调对接人民调解工作室的实施意见》两份规范性文件，进一步明确诉调对接工作指导思想、组织机构、工作任务、总体目标、工作职责和程序，引导诉调对接工作规范开展。

    二是调整办公、文书档案设置，全面规范工作 “人民调解工作室”办公地点张贴调解员简介，人民调解庭安置圆形会议桌、悬挂人民调解徽章、张贴《调解室纪律》、《人民调解原则与人民调解工作室的性质、范围》、《委托、协助调解须知》、《人民调解庭调解程序》等规范制度；街道“诉调对接工作站”均设立了相对独立的办公场所和调解室，实现了“人员固定、场所固定、工作时间固定”；设计《民事纠纷人民调解须知》、《民事纠纷调处登记表》、《民事纠纷人民调解调处表》等诉调对接专用文书，在坚持人民调解属性的前提下，简化程序，精简文书档案，从源头上规范体现人民调解的方便、快捷特点。

    三是明确调解范围，延伸服务领域 “人民调解工作室”初期主要受理婚姻家庭、财产继承、相邻关系、小额债务、物业管理、劳务费纠纷、轻微损害赔偿等纠纷的调处。同时，我们还将群体性纠纷、涉诉涉法纠纷和牵连性纠纷等不适宜诉讼处理的纠纷纳入“人民调解工作室”受理范围，目前，正尝试信用卡纠纷等新类型纠纷的调处，进一步扩大工作范围，最大限度发挥人民调解的作用。 

    四是确立工作原则，严格纪律规范“人民调解工作室”坚持人民调解的一般原则，即依法的原则、自愿平等的原则、尊重当事人诉讼权利的原则，同时遵循社会道德规范，保守当事人隐私和秘密，实行免费调处。作为调解工作室的特殊地位和作用，工作中强调与诉讼程序的对接，同时遵循“通力协作、紧密配合、互通信息、方便工作”的原则，密切沟通协调，配合一致，共同化解矛盾纠纷。

    五是强化措施，推动诉调对接工作的深入开展   诉调对接工作突出强调“引导当事人选择人民调解”、“审查确认人民调解协议书”、“指导调解”三个方面，强化诉前引导制和人民调解协议书审查确认的绿色通道制的落实，即人民法院在接待当事人起诉时，凡纠纷属于人民调解受理范围的，一律引导当事人选择人民调解；“人民调解工作室”调解不收费、法院确认“人民调解协议”的案件只收取国务院规定费用的35％、经“人民调解工作室”调解达成协议后撤诉的不收费；这些措施的落实，大大提高了当事人选择人民调解解决纠纷的认可度，人民调解在更广的范围得以适用。

    三、制定工作流程，实现诉调工作的无缝对接

    制订工作流程、明确诉调对接阶段性工作是从环节上划分职责、明确任务，确保对接工作顺利开展的保证，也是提高工作效率，落实部门责任的重要依据。

    一是受理环节：“人民调解工作室”纠纷受理来源有三个方面：（1）当事人申请；（2）其他调解组织移交；（3）法院诉前引导和诉中委托调解或协助调解。由于法院立案庭引导得力，现阶段“人民调解工作室”受理的纠纷以法院立案庭引导为主，此类情形占90％以上。只要属于人民调解受理范围内的矛盾纠纷，当事人到法院起诉时，立案庭首先主动宣传“人民调解工作室”的特点和优势，多数当事人能接受建议，此时，立案庭将相关资料移送“人民调解工作室”。

    二是调处环节： “人民调解工作室”调解采取分别谈话、现场调解、坐堂调解等方式调解，疑难复杂纠纷采取“人民调解庭”形式开庭调解。“人民调解工作室”调解程序：（1）接受当事人一方申请，调解员立即以电话或书面形式通知纠纷相对人，告知纠纷一方已申请调解，并简要宣传人民调解性质、作用，建议当事人接受调解解决纠纷；（2）双方同意调解，调解工作室须在七个工作日内安排双方到庭调解；（3）当事人填写《民事纠纷人民调解须知》、《民事纠纷调处登记表》、《民事纠纷人民调解调处表》并提供各方证据材料；（4）听取双方诉求，调查、核实当事人反映的情况、提供的材料，提出纠纷处理意见；（5）经调解达成协议，有履行内容或需确认相关事实以及结果的，制作《人民调解协议》；调解不能达成一致意见的，建议法院立案交民事速裁组速裁；（6）如当事人要求确认《人民调解协议》的，将调解资料复印件及《人民调解协议》原件交法院速裁。

    三是回访环节：建立监督、回访制度。坚持跟踪调解协议的履行，及时掌握纠纷调处的效果和协议履行情况，防止纠纷反复，巩固调解成果。监督、回访一般由街道诉调对接工作站协助完成，其结果反馈给法院工作室。就目前反馈的情况来看，经“人民调解工作室”调解达成协议的，当事人都能自觉履行，个别细节上的出入也在监督、回访过程中得到调整，因此监督、回访环节并不是可有可无的过程，实践中，起到了巩固、完善调解成果的作用。

    四、分析实践价值，探索诉调对接的长效机制

    人民调解工作室自2007年10月成立以来,调解工作取得了突出成效，主要表现在以下几方面：

    一是化解了尖锐的矛盾纠纷，维护了社会和谐稳定

    今年1-8月份，“人民调解工作室”共接待受理矛盾纠纷341件，调解成功并达成协议320件，有近250份人民调解协议书经法院确认效力。这些案件中婚姻家庭类159件占46.6%，债权债务合同类89件占26.1%，相邻关系23件占6.8%，其他70件占20.5%。人民调解最大的特点在于调解的自愿原则，调解达成协议的，大多能自觉履行，经“人民调解工作室”调解结案的纠纷，无一例强制执行，无投诉、上访，真正做到了案结事了。

    二是发挥了替代诉讼的优势，解决了纠纷化解的难题

    人民调解工作具有法院审判不可替代的作用，将一些法院自身无法解决的问题通过非诉讼、人民调解方式得到很好解决，主要体现在：(1)群体事件的处理 “人民调解工作室”作为区社会矛盾调处服务中心组成部门，便于和各行政职能部门以及民间组织联系，利用与其他调解组织的联系，及时了解群体性矛盾的动向，利用各种有效资源形成合力化解矛盾。（2）法律边缘纠纷的处理 我国现有法律、法规还存在不健全、不完善的问题，有些法律规定不明确、不具体或过于简单，使法官在法律适用上发生困难，在国外可通过判例法或法官自由裁量得到解决，在我国则造成法院对不能所有问题的处理达到合情、合理的程度，大量问题需要诉讼外调解，人民调解在这方面具有独特优势。（3）涉诉涉法纠纷的处理 审判实践中存在依法判决往往造成当事人之间利益严重不平衡的现象，法院的调节手段受到限制的，人民调解能有效地解决问题；还有一些案件非原则性错判，而是程序或实体判决有瑕疵，再审、改判可能性极小、也不够严肃。可以借用“人民调解工作室”这一工作平台，引导双方接受人民调解，使双方达成新的协议，再予以确认，从而合理地解决了原裁判涉及法律问题、利益平衡问题、轻度纠偏问题。

    三是节省了大量的诉讼成本，节约了宝贵的司法资源 

    在时限上，体现了快捷的特点：一般矛盾纠纷受理后在七个工作日内安排调解，调解一般十天内完成，当事人有特殊要求的，可适当延期，最长不超过十五天，在调解成功的案例中，一次性调解结案的占70%以上。在费用上，体现了无偿的特点：人民调解坚持免费服务，当事人解决纠纷的成本低。在方法上，体现了便利的特点：人民调解可以不受诉讼程序的限制，在不违背法律精神和社会公德的前提下灵活变通，合理地平衡各方利益诉求，平息纠纷。因此，人民调解大大减少了当事人时间、精力和费用上的消耗和付出，也为审判机关节省了司法资源。

    四是强化了纠纷处置能力，提升了司法、审判机关的形象

    一方面，人民调解弱化矛盾的对抗性程度，避免了矛盾激化，经人民调解达成协议，法院及时确认，当事人适时履行，进一步提高了人民调解的公信力；另一方面，诉调对接体现了人民调解紧靠诉讼、部分替代诉讼、缓解诉讼压力的原则，促进了法院的办案质量和效率。以2008年上半年为例，民事审判的案件结收比为92.32％，与去年同期相比增长了28.32％；案件调解率、撤诉率同比上升13.2％；当庭结案率上升13.62％。平均审理天数下降28天，四项未结率下降12.85％，案件上诉率下降3.22％，发改率下降1.93％，投诉率下降25％，其中发改率为全市第一名。“人民调解工作室”的工作带动了下关区法院的民事审判工作审判质效指标，促进法院工作良性运行。

    诉调对接是新形势下矛盾纠纷化解的又一重要手段，是充分发挥人民调解作用，维护社会和谐稳定的最直接、最有效、易操作的方法。借助“人民调解工作室”的工作平台，大量矛盾纠纷得以化解，广大群众的切身利益得到维护，同时，诉调对接依托法院民事案件审理的权威性,发挥人民调解简捷、经济的优势，使得诉讼、民调相互借力、资源共享、优势互补，实现民事审判工作和人民调解工作的两加强、两提高，为推动社会稳定和谐发挥了重要作用。同时，由于我区的“人民调解工作室”的工作还属于起步阶段，各项工作有待在实践中进一步完善和提高。下一步，我们将在巩固人民调解工作室成效的基础上，进一步加强人民调解组织网络建设、工作制度建设、建立保障机制和监督激励机制，积极探索建立诉调对接工作的长效机制；加强队伍建设，强化规范管理和能力培养，不断提高诉调对接的工作水平，进一步扩大人民调解影响力，提升人民调解的公信力，深入推进诉调对接工作的深入开展，为构建社会和谐做出应有贡献。