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当前农村土地流转纠纷成因及化解对策
[发布日期: 2016-12-23 ]  本文已被浏览过此处显示稿件总访问量

江宁区司法局  李陶

  党的十七大提出,要“坚持农村基本经营制度,稳定和完善土地承包关系,按照依法自愿有偿原则,健全土地承包经营权流转市场,有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”。党的十八大继续强调,要“依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。”可见,农村土地承包经营权流转已成为推进和深化农村经济体制和土地制度改革的一项重要内容。为此,笔者试从我区土地流转纠纷调处工作实践出发,分析出纠纷特点、主要类型和成因,并提出相应的化解对策。

  一、我区农村土地确权中土地流转纠纷的主要特点

  (一)纠纷数量较土地确权之前明显增加。自1996年土地二轮承包特别是2004年税费改革以后,我区农村土地承包经营权流转行为逐渐增多,但由于这期间没有涉及到土地确权问题,土地流转纠纷还只是零星出现。随着第三轮农村土地承包确权在全区逐步推开,土地流转纠纷数量随之明显增加,据不完全统计,今年前三季度,仅司法所就参与调处了190余起土地流转纠纷。

  (二)纠纷对抗激烈,容易衍生新的矛盾。土地是农民的“命根子”,涉及农民的根本利益, 土地流转纠纷一旦发生,当事人之间对立情绪大,互不相让,如果不能及时、有效地处理,很容易导致当事人之间为了争抢土地而衍生出财产、人身损害纠纷,甚至可能构成刑事犯罪。

  (三)纠纷调处难度大,难以从根本上化解矛盾。土地流转纠纷中的一部分当事人,往往不顾法律政策规定和事实情况,抱定“不争到土地誓不罢休”的心态,不仅街道、村(社区)和司法所难以调处,甚至是通过诉讼渠道,由法院作出判决,也很难彻底平息矛盾。

  (四)纠纷历史跨度较长,举证困难。有的土地流转纠纷时间跨度较长,甚至已经超过十余年时间,当事人双方都缺乏有力的证据材料能够证明土地权属,调解起来费时费力。

  二、我区农村土地流转纠纷的主要类型和成因

  (一)纠纷主要类型

  1.村民之间转包土地引发的纠纷。

  2.土地原承包人要求收回出租或交给他人代耕代种的土地引起的纠纷。

  3.未按程序调整土地引起的纠纷。

  4.土地承包面积与实际种植面积不符引起的纠纷。

  5.公共建设占用土地引起的纠纷。

  6.承包户放弃土地承包经营权后反悔引发的矛盾。

  7.承包户家庭人员死亡引起的继承纠纷。

  在上述几类土地流转纠纷中,数量最多的是村民之间转包土地引发的纠纷,占到总数的58%;因土地原承包人要求收回出租或交给他人代耕代种的土地引起的纠纷也不在少数,占比达到17.6% 。除此之外,其它几类纠纷数量较为平均,所占比例都在2.6%到5.2%之间。

  (二)纠纷形成的主要原因

  1.政策变化和土地增值。在2004年农业税取消之前,农户承包土地除了要向国家上交农业税,还需要向地方缴纳其他费用,并承担集体劳动义务,负担较重。在这种情况下,一些缺少家庭劳动力或主要劳动力外出务工的农户便不愿意继续种地,有的在未变更土地承包经营权的情况下,自行将土地转给其他农户耕种;有的在口头申请放弃承包地后,由村组将土地重新分包给其他农户,税费等负担也就转由受让人承担。随着经济快速发展和国家农业税收政策调整,土地的经济价值不断上升,这些流转了土地的农户试图要回自己的土地,而受让人在土地上投入了人力物力和资金,不愿退还耕地,从而引发矛盾。因政策调整和土地增值带来的利益变化,已经成为我区土地流转纠纷的最主要诱因。

  2.流转行为不规范。部分土地流转发生在亲朋邻里或者房屋买卖者之间,大多数是以口头协议的方式将土地转给他人耕种,缺乏书面依据;有的即使签订书面协议,也存在协议不够规范的现象,特别是对承包经营权归属、流转方式、流转期限等关键内容约定不清,更极少履行报批、报备案或申请变更登记等法定手续,流转任意性很大,造成土地权属登记和实际耕种情况脱节,在本轮土地确权中引发了一些矛盾。以周岗片区为例,该片区发生的59起土地流转纠纷中,没有签订书面协议的超过80%,签订书面协议的不到20%,土地流转行为的不规范,给本轮土地确权埋下了不少矛盾纠纷隐患。

  3.历史遗留问题。主要是在二轮土地承包期间,因操作层面引发的矛盾纠纷。一是在二轮承包确权时,部分土地被直接登记在当时的实际耕种人名下,原承包人未书面放弃土地承包经营权,村组也未从原承包人田册中扣除相应的田亩数,造成这些土地权属不清,引发了一系列矛盾。二是部分农户耕地的实际种植面积大于原先的土地承包面积,因此在本轮土地确权工作中,这部分农户对确权所依据的二轮土地承包登记数据不予认可,从而出现纠纷。

  4.公共建设占用土地。因修筑道路、桥梁、公共设施或机耕路、塘、渠、学校等建设需要,占用了部分农户的承包地,在政府或集体收回这些土地时,权属流转办理不够规范,或补偿不够到位,原先承包土地的农户坚持要求进行确权,从而引发矛盾。

  三、预防和化解农村土地流转纠纷的建议

  (一)加大宣传引导力度

  加强司法、法院、农业、土管等部门和各街道、村(社区)的协调合作,广泛宣传土地确权、土地流转方面的法律法规和政策规定,做好以案释法,让广大农户真正了解农村土地承包经营权的性质、流转的方式及相应的法律后果,倡导农户规范流转行为,履行报批、报备案或申请变更登记等法定手续,并引导农户通过合法渠道解决矛盾。

  (二)强化对土地流转的指导和服务管理

  健全完善全区农村土地流转登记备案制度,由土管部门制定并为群众提供统一的土地流转合同样本,对诸如终止、解除合同的情形、土地恢复原状的问题、遗留财产的处理、违约责任等方面作出明确约定,引导辖区农户依法、规范进行土地流转,减少土地纠纷发生的隐患,切实维护广大群众的合法权益。街道、村(社区)应加强对辖区内土地流转的服务管理,根据事实情况合理开展土地调整、发包工作,及时平衡集体经济组织内部各种关系。

  (三)建立健全土地流转纠纷排查预警机制

  准确把握辖区内土地流转情况,是有效预防和化解此类纠纷的前提和基础。建议在街道层面定期组织村社区进行土地流转情况摸底排查,建立土地流转台账,对可能引发土地流转纠纷的隐患和苗头,分类制定切实可行的处置预案,联合司法等部门第一时间介入处理;对发现的非法土地流转坚决予以制止,必要时报请有关部门进行查处,从源头上做好土地流转纠纷预防工作。

  (四)统一土地流转矛盾纠纷处理尺度

  从区级以上层面,推动形成包括协商、调解、信访、仲裁、诉讼等多种渠道在内的土地流转纠纷化解机制,在处理土地流转纠纷时,坚持“以调为主,调解优先”的原则,严格遵循《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权登记试点工作规程》等相关法律法规和政策规定,对有据可依的矛盾纠纷,依法依规调解处理;对没有明确依据的问题,参照相关法律法规和政策精神,在平等协商的基础上予以妥善解决;对多次协商、调解不成的,要引导农户通过仲裁、诉讼等法律途径予以解决。

  

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