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南京市公共法律服务体系建设实践与思考
[发布日期: 2017-01-20 ]  本文已被浏览过此处显示稿件总访问量

市局律师管理处

  摘要:党的十八大以来,特别是党的十八届四中全会以来,构建覆盖城乡的公共法律服务体系已经成为各级政府的重要工作内容,也是学术界的一项重要课题。2012年江苏省第十二次党代会上的报告首次提出“公共法律服务”这一名词,罗志军书记在报告中“推进社会主义民主政治建设、深入推进法治江苏建设”这一部分明确提出,“加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系,完善法律援助和司法救助制度”。江苏提出的这一做法,体现了理论上的创新,但更亟待通过实践加以探索。4年以来,南京市按照上级司法行政机关部署要求,吸收省内外兄弟城市的先进经验,着力推进公共法律服务体系建设,在打造实体和网络法律服务平台、扩大公共法律服务产品供给、增强法律服务力量和形成科学高效的工作机制等方面进行了深入探索,笔者结合现有资料,就公共法律服务体系的界定、南京市公共法律服务体系建设实践、既有经验做法与学术成果、深入推进公共法律服务体系建设的问题导向与对策思考等内容梳理成文,以求厘清思路,扎实工作。

  关键词: 公共法律服务,公共法律服务体系建设,经验与思考

  一、公共法律服务体系的界定

  2012年7月,国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,定义了基本公共服务范围:即包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务,广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务,以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。《规划》也分别将基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育、残疾人基本公共服务等9种公共服务类型单章列出加以说明,但是,公共法律服务未被纳入其中。这就意味着对于公共法律服务体系建设,各地都在“摸着石头过河”,边探索边实践边推进。

  研究公共法律服务体系建设,必须厘清公共法律服务的基本概念。参照国务院对于公共服务的定义,个人总结公共法律服务应理解为:由政府主导,面向公民的法律需求,旨在使全体公民能均等享受用于保障其合法权益的基本法律服务。公共法律服务不能完全等同于法律援助,不应理解为无偿的法律帮助。公共法律服务是针对公民的基本法律需求,包括律师、公证、司法鉴定等多个方面的法律服务,可以通过政府购买提供给困难群众,也可以由政府搭建服务平台,让群众自行购买服务。若不将公共法律服务与法律援助明确区分,那么公共法律服务难免与法律援助有所雷同,则公共法律服务建设最终可能沦为叠床架屋之举。所谓公共法律服务体系则是指公共法律服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。按照这一定义,可以明确公共法律服务的三大特征:1.公共法律服务的责任主体和实施主体是政府,且主体必须是非营利性质的。这里的政府是广义上的,下文中会详述。2.公共法律服务的对象是全体公民及其基本法律需求。3.公共法律服务的目标是要使全体公民均等享有其利用法律资源的权利。

  研究公共法律服务体系建设,必须界定公共法律服务的范围。因为公共法律服务的对象是全体公民,目的是使公民均等享受各种法律服务,保障其合法权益,所以公共法律服务的内容要从公民的实际法律需求、公民应享受的法律权利出发来研究。总的来讲,公民应享受的法律权利有两类:知法权、用法权。而由于各国家机关的职能分工、政府职能转变,保障公民具有知法权、用法权的公共法律服务提供者不仅可以是政府,也包括立法、审判机关和其他执法部门,还可以包括可以提供公共法律服务的各类社会组织、民间团体等。同时,公共服务水平具有历史性,公共法律服务的范围并非一成不变。因此,构建公共法律服务体系绝不是司法行政机关的工作能够涵盖的。司法行政机关可以立足本职,从实际出发来考虑公共法律服务内容和范围,积极做好体系建设中的参与者,将司法行政部门拥有的10多项职能以及掌握的法律服务资源整合、统筹纳入体系。因此,下文中所述的公共法律服务仅从司法行政工作出发,从狭义的角度讨论公共法律服务的概念和问题。

  二、南京市公共法律服务体系建设实践

  区级公共法律服务中心常态化运行。我市采取“先试点后推开”的方式进行区级法律服务中心的建设,目前11个区建成率100%,建邺、鼓楼、雨花、六合等区司法局积极争取区政府的支持,对区法律服务中心进行了重新选址和改造升级。通过近几年的努力,司法行政服务内容得到进一步的整合,法律援助、法律服务、人民调解、公证服务、法治宣传等业务得到进一步的融合。区法律服务中心的各项工作制度更加完善,各项司法行政业务更加高效,各项司法行政职能更加优化。

  街镇半小时公共法律服务圈全面建成。在街道、镇层面,我市依托司法所,全市共设立101个街镇公共法律服务中心,建成率100%。制定下发《关于做好与街镇便民服务中心司法行政事务对接工作的通知》,统一制作街镇公共法律服务中心名称牌、桌牌、登记本和服务指南。通过“律师事务所与司法所结对共建”的形式,法律服务力量向基层逐步延伸。江宁区还通过借助声像传输探头、监控系统、网络视频语音系统等技术力量,打造区、街镇两级法律服务中心的“一线通”,向群众提供“开放式、零距离”的法律服务。

  村、社区司法行政服务站整体覆盖。通过推广“共建共享”模式,依托“法律服务进社区”、“律师事务所与大学生村官结对”、“法律援助村村通”等活动,全市943个村、288个社区建成司法行政服务站,建成率100%。此外,制定《关于推进社区(村)司法行政服务站建设的实施意见》,统一了服务站办公场所、服务人员、工作制度、工作台账等内容,明确各服务站的日常工作。秦淮区在社区创设“民生工作站”,进驻的值班律师为社区民众解决法律问题达4万件。

  12348司法行政公共服务平台满负荷运行。12348司法行政公共服务平台设有“律师服务、公证服务、法律援助、司法鉴定、人民调解、法制宣传、司法考试、基层法律服务”九大服务板块,集“法律咨询、法律服务业务查询、网上法律服务办理”三大法律服务功能为一体,采用“前台受理、后台办理、外网发布”的运行模式,建立“协同联动、跟踪管理、分析研判、监督反馈”四大机制。通过电话、网站、微信等方式实现司法行政业务的全覆盖。其中,12348电话呼叫服务平台与市政府12345、市公安110、122专线对接,实现12348电话呼叫服务24小时全时段服务。自开通以来,12348人工接电总量达12万余次,办理工单达2万余件。另外,我们还增加新媒体的运用,开通了12348微信公众号,开发了“律赢”手机APP,这使得12348的服务形式更加多样化、人性化。

  公共法律服务产品研发日常化。坚持以群众需求为导向,组织律师学习外地同行公共法律服务产品研发经验,促进法律服务流程化、规范化、类型化。全市司法行政系统共组织研发公共法律服务产品100余个,市司法局通过《南京司法行政工作简报》编发《公共法律服务产品专刊》61期,服务对象包括军队、政府、企业、公民、青少年等不同群体。另外,还通过南京律师协会网站、南京12348司法行政服务平台网站对外推介,推进政府购买公共法律服务产品,受到社会各界较好评价。市司法局与市经信委合作,在企业、律师事务所征集法律风险防控典型案例100例,涉及13个不同领域。28个案例被评为江苏省企业法律风险防控优秀案例,占全省优秀案例总数的50%以上,获选案例均被《江苏省企业法律风险防控典型案例选编》收录。

  多元化法律服务队伍建设初具规模。南京市司法行政部门、统战部门联合创建 “同心?律师”公益性团队,市一级和11个区各组建1个服务团,共12个团队,由245名优秀党外律师参加,每个团成员均在10人以上。“同心?律师”公益性团队制定具体可行的章程、年度行动计划,开展以助推南京市经济社会全面发展、推进南京法治建设、维护社会大局稳定、促进公平正义为主要内容的公益性法律服务活动。以普遍建立法律顾问制度建设为契机,完善政府法律顾问律师团队。近3年来,南京市力推政府法律顾问工作,成立了首届南京市政府法律顾问团。各个区政府法律顾问团进行了补充完善,并形成相对完善的工作制度。政府法律顾问律师在保障重大赛事、应对公共事件、审阅重要文件、处理矛盾纠纷等方面发挥了重要作用。随着法律顾问制度的逐步推进,政府法律顾问逐步向党委、人大等延伸。发展和培育社会公共法律服务力量,引导律师、公证员、基层法律服务工作者为基层群众服务,建立法律服务人员与基层单位对接的机制。与组织部协调,发动大学生村官与司法所结对,使大学生村官更好地参与基层法律服务。与民政部门合作,共建民生服务站。与在宁大学合作,发展大学生公共法律服务志愿者。为加强公共法律服务研究,市律师协会成立了相应的工作委员会,近期又与南师大合作,成立了律师学院,开创了法律服务人员法学实践与法学教育紧密结合的新局面。

  三、既有经验做法与学术成果

  在公共法律服务体系建设过程中,市一级司法行政部门、区一级司法行政部门以及作为公共法律服务体系建设的主力军――律师都有不同的代表性做法或思考。

  以法律服务产品化和力推政府购买为特点的“中山模式”。2013年初起,中山市全面启动公共法律服务体系建设,把律师作为主力军,大力推动政府购买法律服务行为,实现了经济利益和社会公益的双赢,2015年全市律师创收同比增长20.9%。中山市开展中山市构建公共法律服务体系工作调研,通过政协提案的形式,形成政府购买法律服务的共识。在推动政府采购法律服务过程中,中山市了解到相关部门在法律服务的需求后,采取“先试后买”的方式,即通过先期免费法律服务的方式,让政府部门切实感受到法律服务的必要性,提高用户体验。同时中山市组建若干律师专业团队,主管局为服务质量提供保证,使有需求的单位和部门放心采购。中山市还将政府购买公共法律服务纳入镇区实绩考核,推动政府购买法律服务制度化。据了解,中山市还是首创公共法律服务“产品化”的城市,制作了两辑《公共法律服务产品目录库》,收录了200余个法律服务方案。中山市认为构建公共法律服务体系必须引导律师行业团队集约化、项目平台化、成果可视化。

  以“5个坚持”为特点的本地“栖霞模式”。栖霞区从2009年开始就坚持政府主导建设公共法律服务体系,并且栖霞区政府在资金、人员、政策和过程性考核方面坚持主导地位和主导身份,尽可能为公共法律服务体系的建立和运行提供全方位的支持。栖霞区坚持以服务对象的实际法律需求为问题导向,按照不同群体不同的法律需求,开展法律服务。栖霞区坚持公共法律服务体系建设的公益性,实现了全覆盖和全免费的统一,同时不断提高优质高效的服务,不因免费降低服务质量。栖霞区坚持不断创新公共法律服务形式,在每个街道设立“法律诊所”,开展广场“义诊”、律师“坐诊”、上门“巡诊”。栖霞区坚持服务质量控制,制定《司法行政服务站工作评价细则》,将其作为司法行政服务站法律服务工作的跟踪考核和评价指标,每月定期通报工作状况,确保公共法律服务质量在控,不走形式。

  律师界认为公共法律服务体系建设为律师行业带来机遇和任务挑战。南京律师普遍认为全市开展的公共法律服务体系建设为律师业的发展提供了机遇,认为律师行业应当积极参与。我市一位律师认为律师参与公共法律服务体系建设有三大好处:充分展示律师团队的专业性、律师参与提升了政府和公民之间的理解度、引导律师履行社会责任。而另一位律师认为:在律师参与公共法律服务体系建设中,存在着律师队伍自身发展与服务能力之间的矛盾、商业利益和社会责任之间的矛盾、参与积极性和现实制度性之间的矛盾。应当加强律师队伍自身建设,完善律师参与公共法律服务的选任程序、激励机制、考核和退出机制等。

  四、深入推进公共法律服务体系建设的问题导向与对策思考

  目前,各地司法行政部门、专家学者等普遍认为公共法律服务体系建设存在人、财、物方面诸多问题,南京市也同样存在这些共性问题。

  制度保障缺失。国家基本公共服务体系十二五规划未提出公共法律服务内容。司法部在2014年印发了《关于推进公共法律服务体系建设的意见》,省司法厅在今年发布了《江苏省公共法律服务“十三五”发展规划》,但这只是部门规范性文件,文件层级和效力等级显明较低,属于“自下而上”地发起,工作难度大。各地司法行政机关在推进公共法律服务体系建设过程中缺乏有力的法规依据和刚性约束,公共法律服务的重视程度远远低于教科文卫等公共服务水平。

  供需结构矛盾。城乡法律服务资源配置不平衡,在全省范围内,苏南、苏中、苏北万人律师数分别为:3.3、1.4、1.2。就南京而言,高淳、溧水、浦口等郊区律师事务所数量相对较低,提供公共服务的能力有限。同时,司法行政机关缺乏政策手段,很难引导或吸引律师到相对偏远的区设立机构,造成了部分区律师业发展长期滞缓。

  经费保障不力。目前公共法律服务体系建设费用主要以司法行政机关对律师值班补助、律师人民调解员办案补助形式,主要来源于政府对司法行政工作的财政统筹,没有真正做到地方财政对公共法律服务体系建设的专项预算。实际上公共法律服务体系建设的公共性和义务性是两个概念,义务性体现为律师的社会责任,公共性体现为公民“优惠地”获得公共法律服务。公共法律服务的前提是“政府买单”,律师的法律服务不是免费、无偿的公益性服务,而是应当遵照市场规律,体现服务的价值。因此,没有制度保障的工作是没有生命力的。

  针对以上这些在公共法律服务体系建设中存在的问题,我们应当探索解决路径,实施进一步完善公共法律服务建设的有效举措:

  一是探索统筹一盘棋机制。构建公共法律服务体系要对公共法律服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等作出系统性、整体性的制度安排,这是一项复杂的工程。要落实党中央关于推进覆盖城乡的公共法律服务体系建设的要求,首先要设计相应的体制和机制。在组织方面,必须成立相应的领导机构,形成统一的指挥、管理、调度系统,联合相关政府部门、社会组织,变“各自为战”为“多方协同作战”,变“政府部门责任”为“政府责任”。在规划方面,必须加强构建公共法律服务体系的理论研究,运用理论体系指导具体工作。制定相应的工作规划,将构建公共法律服务体系与国家、省、市基本公共服务体系建设规划同部署、同落实,以此来获得党委政府对法律服务工作的支持。在服务形式方面,必须建立面向群众、以群众为中心的服务体系,消除各部门、组织之间的壁垒,打破法律服务资源相对分散的格局,将各类法律服务工作向综合性、一体化服务形式转变。

  二是提高公共法律服务的政府购买力度。政府购买公共服务是当前一项热点问题,也是解决政府在公共服务体系中的角色定位问题的重要体现。政府不仅是公共法律服务的直接提供者,随着政府职能的转变,法律服务不可能完全由政府大包大揽,法律服务必然由传统的无偿义务公益服务转为由政府买单的收费服务。首先,要确定政府购买公共法律服务的范围,解决制度性保障问题。购买法律服务的范围需充实完善,并使之系统化、常态化,推动各级政府将采购法律服务进行财政专门立项,纳入财政科目,编制专门预算,为政府购买法律服务提供经费保障。其次,要确保更多的经费投向基层、社区和相对弱势群体的法律帮助,解决重点问题。构建覆盖城乡的公共法律服务体系,要做到既全面又重点突出。基层群众有着丰富的社会实践,也存在很多矛盾。着力解决他们的问题既是贯彻以人为本、执政为民理念的体现,也是关系社会民生的重大政治问题,更是法律制度应用于实际生活、破解滞后性难题、实现自我丰富、不断发展的必由之路。最后,要建立符合客观实际的薪酬制度,解决效果问题。实践中由于对法律服务质量的高低缺乏客观的评价标准,并且为了操作的便捷性,导致水平不同的法律服务给予了相同报酬。例如,律师参与接访,政府确定的补贴标准是相同的,没有实际考虑律师执业水平的差异,导致业务繁忙水平较高的律师不愿参与,而水平较低没有业务的律师主动请缨,代替他人值班。需要做好法律服务工作的考核定级、评优评奖工作,了解法律服务工作的群众满意度,确定支付不同水平的劳动报酬,从而确保经费投入的实际效果。

  三是司法行政系统要整合内部资源积极参与。司法行政系统参与公共法律服务体系建设要解决覆盖面问题和服务质量问题。省司法厅提出要实现司法行政网络建设的“四个全覆盖”,即:矛盾纠纷排查调处、特殊人群服务管理、公共法律服务体系、法制宣传教育四个全覆盖。“四个全覆盖”实际上可以理解为广义上的公共法律服务的全覆盖,这不仅反映了全省司法行政工作的思路,也表明了构建公共法律服务体系的着力点所在,就是扩大覆盖面。

  扩大公共法律服务的覆盖面,必须进一步整合司法行政部门的内部资源。司法行政工作点多面广,近几年来工作发展迅速,队伍不断扩大,为构建公共法律服务体系打下了基础,缺少的只是对工作的进一步优化、资源的进一步规划调配、服务效果的进一步体现。扩大覆盖面,必须点、线、面相结合。面,就是要从群众获得法律服务的空间、时间两方面入手,使司法行政部门打造的法律服务平台更加贴近群众、方便群众,获得法律服务的距离较近、时间很快、机会均等。近几年来我们的基层工作实施的矛盾纠纷网格化管理是一个很好的做法,基层司法行政部门、法律援助部门创新的如“半小时”服务圈的做法同样有借鉴意义。解决面的问题需要在人、财、物方面大量投入,可以看作是硬件建设。线,就是要将法律服务对象进行科学分类,类似于法制宣传对象的若干类重点普法群体,相对于面来讲,线上的工作主要是使法律服务工作更加具有针对性和实效性,是对面上工作的补充,线上的工作需要搭建平台,建立引导机制,可以看作是软件建设。点,是面和线的补充,来源于基层的工作创新,抓点上工作,可以解决工作薄弱环节,可以形成工作经验,更可以将点上工作推广,转变为线和面上的工作。

  构建公共法律服务体系,必须提高法律服务效果。要以“建”为重点向“建、管、用”并重转变。实践中存在重建设、轻利用、少管理的情况,良好的资源成了摆设。为了充分发挥已建平台的法律服务效果,必须定岗定位定责,建立法律服务平台的监督、指导、管理、考核机制。从按时出勤率、提供法律服务效率、服务群众满意度等方面考核法律服务工作者,将考核结果与支付报酬、末位淘汰机制等挂钩。要从主动提供服务向按群众需求提供法律服务转变。只有让群众满意,让群众都愿意来,让群众深切地感受到某个法律平台对他们有帮助,才能从根本上充分发挥法律服务平台的作用,破解法律服务平台作用发挥不明显的问题。要从短期“运动式”法律服务向常态化服务转变。公交站台不会今天建、明天拆,法律服务平台同样不能今天有、明天无。要加大宣传力度。通过报纸、政府官方网络等媒介及时、反复宣传法律服务平台,如准确告知地址、公布坐班法律工作者值班表和各自的业务擅长领域,让广大群众充分知晓平台的运作情况,让群众找得到路、摸得着门,有针对性地选择咨询的法律工作者。

  构建公共法律服务体系没有太多的现成经验可作参考,需要通过实践探索来丰富理论体系,而实践探索需要各级政府的支持、相关部门的合作,其中司法行政部门责无旁贷,尤其是在法律服务供给、推进工作协调配合机制上任重道远。

  

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