无标题文档
 
当前位置:首页 > 要闻速递 > 调研文章
高淳区公民诉讼代理案件调研报告
[发布日期: 2017-02-27 ]  本文已被浏览过此处显示稿件总访问量

高淳区司法局 徐珍 孙祥花

  公民诉讼代理是我国法学理论和司法实践中常用的术语,但却不是我国立法上确定的科学严谨的概念。本文所探讨的公民诉讼代理,是指在我国司法实践中,当事人、法定代理人委托除律师、基层法律服务工作者之外的公民作为诉讼代理人,按照法律规定的程序和权利,依法参与诉讼的一种活动。若要溯及现行法律,我国2012年修正的《中华人民共和国民事诉讼法》第58条第2款规定:“下列人员可以被委托为诉讼代理人:(一)律师、基层法律服务工作者;(二)当事人的近亲属或者工作人员;(三)当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。”由此可见,本文中公民诉讼代理人的范围包括:当事人的近亲属或者工作人员和当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。

  一、探讨公民诉讼代理的意义

  公民诉讼代理制度无论是在大陆法系国家还是在英美法系国家基本都存在,该制度是在过去我国律师数量严重不足的特定历史条件下在程序法中设定的一种特殊的制度安排,在相当一段时期内弥补了律师资源的不足,给当事人提供法律服务。但法律规定不够细化,在司法实务中出现了所谓的“黑律师”职业阶层。加之部分公民代理人素质不高、专业水平不够,经常会出现在法庭上无理取闹、人身攻击等严重扰乱法庭秩序的行为,极大地影响了人民法院的司法权威。我国对公民诉讼代理的规制可见2015年施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》。该解释第87条规定:“根据民事诉讼法第五十八条第二款第三项规定,有关社会团体推荐公民担任诉讼代理人的,应当符合下列条件:(一)社会团体属于依法登记设立或者依法免予登记设立的非营利性法人组织;(二)被代理人属于该社会团体的成员,或者当事人一方住所地位于该社会团体的活动地域;(三)代理事务属于该社会团体章程载明的业务范围;(四)被推荐的公民是该社会团体的负责人或者与该社会团体有合法劳动人事关系的工作人员。”第88条规定:“诉讼代理人除根据民事诉讼法第五十九条规定提交授权委托书外,还应当按照下列规定向人民法院提交相关材料:......(五)当事人所在社区、单位推荐的公民应当提交身份证件、推荐材料和当事人属于该社区、单位的证明材料;(六)有关社会团体推荐的公民应当提交身份证件和符合本解释第87条规定条件的证明材料。”

  因为律师和基层法律服务工作者的执业行为一定程度上受到司法行政机关的管理和监督,规范性和约束性更强、违法成本更高、违法可能性更低,而上述两类人员虽然也受法律的约束,但相对而言,道德约束的力度更强,因此在实践中更加考验代理人的道德底线和相关部门的执法智慧。立法者设计公民诉讼代理的初衷是弥补法律服务市场中法律人才供不应求的矛盾、减轻当事人诉讼成本,出发点是好的,但是由于制度不健全等各方面的原因,事实证明,法律服务市场中“黑律师”和执业公民代理人的出现,也严重损害了群众切身利益。近期,高淳区深入开展整顿和规范法律服务市场专项活动成效初显,区司法局多次与区人民法院联合调档查阅近年来公民代理案件的卷宗,接待处理了一批非法公民代理案件当事人的投诉,联合淳溪司法所、阳江司法所、东坝司法所和砖墙司法所等部门开展实地走访,与排查案件当事人展开面对面的询问调查,业已收集若干一手资料。

  二、辖区内公民诉讼代理典型案例及乱象

  案例一:在某建设工程分包合同纠纷一案中,原被告双方都委托了高淳区某法律咨询服务所的工作人员为代理人,调查发现被告李某对此并不知情。因为经朋友介绍的代理人王某自称执业律师,且该所长期在高淳城区宝塔路和镇兴路两条主干道上挂牌营业,能够顺利参与法院庭审和办案,所以李某始终认为王某是正规的执业律师。事实上,李某并不知晓公民代理的法律意义及其与律师代理的区别,称推荐函是按照代理人的要求准备的,推荐单位实则与自己无关,连印章都是临时私刻的。此外,在本案办理过程中,王某主动询问李某是否还有其他案件需要办理,李某遂先后委托该所工作人员代理3个案件,共耗资约3万元人民币。本案办理过程中,代理人还向李某索要法院“打点费”,包括2条黄金叶香烟和2000元的苏果超市购物券。李某另外还送给代理人两斤茶叶。本案败诉至今,李某没有看到过判决书,亦不知晓判决结果。他多次向代理人咨询案件进展,代理人都拒绝跟他沟通。

  案例二:2016年11月,当事人路某投诉公民代理人王某非法占有其个人财产。2012年8月,路某在公交车上看到王某在宝塔路边挂着醒目的法律服务广告牌,遂去找他帮忙打一个工伤赔偿的官司,王某默许“王律师”称呼,且当即承诺:“这个官司打到天边都会赢,我打官司没有不赢的,我这个证(指的是营业执照)在江苏省都只有我能领到,没有人能领得到。”基于对王某的信任,路某次日交了6880元(含200元材料费)给王某。两三天后,王某又向路某索要财物,并解释称打官司肯定要“开销点”。由于时隔四年,路某记不清楚这一次具体的交钱数额,但能肯定交的比第一次多。后来一琢磨,路某觉得官司还没开始打就已经交了一万多,有些不放心,想解除委托,找王某退款,却遭到王某的拒绝,王某还说:“我从来没有退过钱给人家,你可以去告我,告到天边我也不怕。”历时四年、几经周折,路某至今仍未拿回这两笔钱。

  调查发现,我区公民代理案件主要存在以下问题:一是回访此类案件当事人的困难性较大。在随机抽查的案件中,仅37.04%的卷宗上留有当事人的联系方式,尚有62.96%的案件不能找到或者不能直接联系上当事人,这为进一步开展排查工作增设了不小困难。二是公民代理委托手续存在流于形式之嫌。一些社区或者单位在审查代理人身份及与被代理人关系时未尽其责,对于代理人与被代理人系“朋友关系”或者“经朋友介绍认识”等明显有悖现行法律规定的,仍径行推荐。三是公民代理过程中存在违法隐患。比如有职业公民代理人打着无偿公民代理的旗号行高额收费之实,现已有部分当事人向区局举报。

  三、我区公民诉讼代理乱象的成因分析

  一是立法过程中,法条抽象,缺乏具体有效的规定。我国民事诉讼法对公民代理的规定较为原则,且没有设置禁止性条件,操作性不强。尤其是对职业公民代理人缺乏有效的法律规制,遗留下法律漏洞。

  二是执法司法中,相关单位疏于审查,松懈把关程序。相关单位、行政部门、社区委员会和法院在公民代理人资格审查阶段枉顾法律规定把关不严,甚至形成了“利益链”,造成职业公民代理人公开经营、进出法庭畅通无阻。物价局、工商管理局等部门只能在自身权限范围内行使职权,对公民代理案件投诉的情况也束手无策。此外,我区司法局设立法律服务管理科对律师、法律工作者实行归口管理,但对公民代理的监管在机构设置或权限赋予上仍存在空白,造成公民代理乱象无人能管的尴尬局面。

  三是法律遵守中,当事人法治意识欠缺,仅凭熟人介绍或者街头广告就轻信违法分子。根据宁中法〔2014〕43号《南京市中级人民法院关于修改<关于加强民事诉讼代理人资格审查的若干意见>第十条的通知》的规定,社区、单位以及有关社会团体应当推荐其知晓的、具有诉讼能力的本社区公民、本单位工作人员或本社会团体成员担任当事人的委托代理人。推荐材料应当载明被推荐人身份信息(姓名、性别、身份证号码、住址、工作单位、与推荐人的关系等)、推荐理由以及代理人不收取任何代理费用的书面承诺。调查发现,很多案件当事人和上述典型案件中的当事人一样,对公民代理一无所知,在案件办理过程中,公民代理人明示或暗示律师身份,并以承诺官司有高胜诉率的手段骗取当事人的信任,以开二联“咨询费”收据的方式收取代理费用既规避了现行法律规定又能逃避税收,毫无道德和法律底线,吃了亏的当事人最后也大多自认倒霉,忍气吞声。

  四是法律服务市场自身亟待整治,一方面法律服务人才良莠不齐,人才紧缺,难以满足社会各阶层日益增长的法律服务需求。另一方面,违法分子钻法律的空子,以法律咨询之名行诉讼代理之实。有些公民代理人并不完全遵守诉讼秩序,试图用诉讼外的一些途径赢得诉讼(如上述案件中的“打点费”),这种尝试扰乱了诉讼秩序,降低了司法公信力,增加了司法成本,侵害了当事人的合法权利。

  四、规范我区公民诉讼代理的对策及建议

  一是补充公民代理制度的法律规范,给公民代理人一个合适的法律地位。正如前文所说,在处于转型期的当下社会,公民代理人的存在有其合理性和必要性,一味地禁止其存在和发展不能满足人民群众日益增长的法律服务需求,然现行有效的法律并未提供具体可行的操作依据,为滋生职业公民代理人和“黑律师”埋下了隐患。但是新民诉法不可能事无巨细地做出相关规定,因此有必要出台司法解释予以补充:一方面要明确设定公民代理人入职的基本条件。如品行条件方面,公民代理人应当无犯罪记录,6个月内无违法行为;专业条件方面,公民代理人应当具备本科以上法学学历,以防止一些从未学过法律的职业公民代理人浑水摸鱼、侵害当事人利益,影响案件的正常审理程序。这些条件是基于目前我国法律服务的能力和社会受教育程度提出的,随着社会法治进步,公民代理人的条件还会继续提高。另一方面要完善公民代理人的审查和监管机制,既要有硬性的程序性审查规则,也要有包括法律监督、行政监督和舆论监督等一套健全的监管机制,比如设置相应的职能部门或者在既有的部门里增设监管权限,开通面向全社会的监督举报电话,完善公民代理中违法行为的配套惩处措施,提高公民代理人的违法成本,以确保公民代理制度落到实处,实现法律服务者最大限度维护当事人合法权益的这一宪法追求。

  二是开展整顿和规范法律服务市场专项活动,形成制度化和常态化运行机制。我区司法局将联合区法院、工商局、公安分局、政法委、综治办等各部门开展联合整治工作,建议由区政法委、综治办牵头,将相关单位和部门对公民代理人的资格审查权纳入法治创建工作考评范围。就职能分工而言,区法院要严格按照《中华人民共和国民事诉讼法》第58条和第59条之规定,对公民代理人资格进行审查,尽快建立违法职业公民代理人“黑名单”制度。区工商局要加大稽查力度,对不按注册地点和注册名称经营、超登记范围经营或者其他严重违反法律法规规定执业的单位和个人,依法吊销营业执照、取缔经营资格。区公安分局要加大侦查力度,及时处理非法公民代理涉嫌犯罪案件,必要时移送司法机关。区司法局将重点开展以下工作:一要继续收集充足有力的证据,依照《中华人民共和国律师法》第55条对违法分子予以行政处罚,必要时向公安机关移送涉嫌犯罪的案件;二要建立健全法律服务人才引进和培养激励机制,扩大我区法律服务执业机构和执业人员队伍,缓解并力争解决我区法律服务市场的供求矛盾;三要完善法律服务市场本身的制度规范,加强对本区法律服务市场的行政监管,进一步提升法律服务水平。

  三是扩大法治宣传和法律援助力度,提高群众依法维护诉讼权利的意识和能力。今后开展普法活动时,不仅要宣传与公众切身利益相关的实体法律知识,还要特别注重对诉讼法律知识的普及,包括委托公民代理人的注意事项以及可能遭遇的风险等,使群众真正做到知法用法,免受违法分子欺诈。此外,要在法律和现实条件允许的范围内,尽量降低法律援助的门槛,让法律援助的福利惠及更多百姓。公民诉讼代理制度是时代的产物,也终将在强制律师代理制度的目标实现时退出历史舞台。着眼当下,规范公民诉讼代理的任务艰巨而又迫切,相信在党和政府正确领导、各部门协调配合和共同努力下,一定能够营造上下齐心、合力打击违法职业公民代理的舆论环境,早日遏制公民代理中的不正之风,还公民代理人一个合适的法律地位,回归公民诉讼代理制度的立法初衷,切实维护群众合法权益,净化法律服务市场。

  

无标题文档