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律师参与立法之我见
[发布日期: 2017-03-23 ]  本文已被浏览过此处显示稿件总访问量

  高淳区司法局  陈秋林  孙祥花

  【摘要】随着我国律师社会地位的提高,律师参与立法的梦想也逐步成为现实。律师参与立法不仅是律师职业价值的体现,更是立法实现科学性、民主性和实践性目标的重要保障。当下,我国律师可以通过直接参政议政、受权力机关委托立法、担任政府法律顾问、向有关部门提立法建议等途径参与和影响立法,但是律师在立法中的潜能尚未被充分挖掘。让律师成为立法的智囊和风向标,既需要律师群体着力提高自身综合素质,积极适应立法过程中的角色转换,也要不断完善政治、文化、社会等外部条件和制度保障,相关部门畅通律师参与立法的渠道,全社会共同努力营造律师参与立法的大环境。

  【关键词】律师  参与立法  途径  角色转换

  继2001年全国首例由律师起草的地方性法规《重庆市物业管理条例(草案)》通过这一标志性事件之后,全国律师参与立法的热情受到极大的鼓舞,尤其是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》出台后,律师参与立法的梦想也逐步成为现实,律师正在成为一支不可忽视的政治力量,为国家机关和组织机构的依法决策和法治实践活动提供各项专业意见和法律服务。

  一、律师参与立法的重要意义

  律师专业的知识储备是立法科学性的基础。法律是一门专业性很强的学科,立法则更需要有较强的法律专业素养,随着高等教育平民化进程的加快,执业律师的专业素质日益增强,大多经历过系统的理论学习和合同草拟等法律实务的训练,具有较强的法律专业性。[1]律师参与立法,既可以从基本法理的层面剖析法律的合法性、规范性,又可以从司法实践层面把控施行的合理性、可操作性。

  律师中立的利益立场是立法民主性的要求。律师作为社会工作者,通过长期的执业活动,广泛接触社会各界人士,充分了解到社会公众最关心的问题,听取他们的意见和建议,因而可以居中判别各方利益的冲突与衡平,站在公正的立场上制定出体现各方利益、公正公平的法案,而且律师的收入不是来源于国家财政,使得他们的地位相对超脱,能够最大限度地避免和减少来自政府部门等各方利益主体的干扰,从而促使立法兼顾各方主体利益。

  律师丰富的实战经验是立法实践性的保障。正如著名的美国大法官霍姆斯所言:“法律的生命在于经验,而不是逻辑”,律师作为法律运行的实践者、参与者,在法律工作的最前线积累了关于立法现状的丰富资料,可以凭着扎实的法学功底为立法提供最有价值的思路,从实践需要和解决问题的角度出发,凭借对法律漏洞等立法缺陷的洞察力,提出具备实践操作性的立法建议,[2]既能从源头上避免立法缺陷,也能增强法案的可操作性。

  律师团队的工作方式是立法高质效的追求。立法过程是一项组织严密的科学化、精密化的工作,需要大量的人力、物力、时间等成本的持续性投入,才能有效产出优质高效的法律产品。据统计,人大代表每人每年真正有效地用于立法活动的时间只有十余天,而需要制定的法律数量多,涉及的社会问题也各种各样,人大代表们在如此短的时间内往往难以形成有价值的讨论意见。[3]而律师依托于律师事务所的组织形式而存在,律师事务所也已逐步向规模化、专业化的方向发展,其分工更加精细,协作更加有力,在人力资源上具有绝对优势,这种团队协作的方式能够有效保障立法质量、提高立法效率。

  二、律师参与立法的几种途径和现状

  一是通过人大代表、政协委员等身份,直接参政议政。律师人大代表、政协委员由于拥有法律专业优势和较强的参与立法意识,相对来说具有较高的参与能力和水平。据统计,截至2016年,江苏省共有律师19140名,现有全国人大代表1名,省人大代表3名,地市级人大代表39名,区县人大代表55名,各级人大代表共计98名;省政协委员8名,地市级政协委员79名,县区政协委员197名,各级政协委员共计284名。在全省律师中,全年担任各级人大代表和政协委员的比例不到2%。[4]截止2016年年底,南京律师担任人大代表、政协委员数量再创新高,全市共有70名律师当选为省市区党代表、人大代表、政协委员。其中,党代表6人、人大代表23人、政协委员41人。但也仅占全市3200多名律师总数的2%。可见,律师以这种方式参与立法的比例还很低,今后可以考虑让更多的律师担任人大代表、政委委员,为律师参与立法搭建平台。

  二是通过人大立法咨询委员、立法助理和政府法律顾问的身份,间接参与立法。从2002年深圳市人大常委会在全国率先尝试法律助理制度以来,海口、上海、成都、郑州、湖北等省市陆续进行类似得尝试,全国各级人大常委会也相继聘请了一批律师担任立法咨询委员。这些委员凭借丰富的专业知识和娴熟的操作技能,成为各级人大常委会立法的有力助手和得力参谋。中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“普遍建立法律顾问制度”以来,各级政府着力推进法律顾问制度建设,法律顾问在政府决策法治化进程中发挥了重要作用。人大代表的职业构成并非一朝一夕就能改变,人大代表的素质和能力亦非一朝一夕就能提高,聘请更多的人大立法咨询委员、立法助理和政府法律顾问等专业人员可以暂时弥补立法力量的不足,而律师无疑是这些角色的上乘之选。

  三是接受立法机关的委托,参与立法的调研和起草工作。律师接受委托立法作为一种新型的立法方式,与部门立法、专家立法各有利弊:部门立法的立法效率高,有利于保障执法效果,突出缺陷是为本部门争权益,容易造成越位立法、法律冲突等现象。专家立法具有前瞻性,但可操作性不足。律师立法比较中立,可操作性较强,缺点是立法经验不足。[5]2001年9月25日,中国首例由律师起草的地方法规《重庆市物业管理条例(草案)》经重庆市人大常委会的三读程序后通过,并于11月1日起正式实施。该草案的通过标志着我国在律师参与立法的进程中迈出了一大步,在社会上引起了巨大的反响,随后,类似事例逐渐增多:2004年国务院首次委托律师协会征集修改《公司法》的立法建议,创历史之先河;2004年青岛市人大委托青岛两家律师事务所起草了《青岛市物业管理条例(修订草案)》和《青岛市城市房地产开发经营条例(草案)》;2008年安徽省人大委托安徽省律师协会未成年专业保护委员会负责起草了《安徽省未成年人保护条例》修订草案;2016年海南法立信律师事务所圆满完成了《海口市城镇园林绿化条例(修正案草案)》的调研起草工作。随着律师接受委托立法案例的推广,这一模式日渐成熟,律师立法受到社会越来越多的好评和立法部门的青睐。

  四是通过大众媒体或者直接向立法机关提立法建议等方式影响立法。上述特定身份和方式固然有效,但能够获得这些身份的律师毕竟少数。作为普通群众的律师可以通过直接上书或者通过大众媒体等方式影响立法,尽管这一方式不具备强制力,但是律师凭借丰富的法律专业知识、娴熟的法律操作技能、敏锐的洞察力和强烈的责任意识,更能提出有价值的立法意见和建议,也能引起权力机关的重视,从而促使我国立法体系的完善。2006年河南省10位律师上书全国人大常委会及国务院,建议取消暂住证;2007年广东省周玉忠律师上书全国人大常委会,质疑城乡同命不同价;2008年张立辉、张兴奎、兰志学3位律师上书国务院,建议统一“毒奶粉”赔偿方案;2009年四川省李刚、罗毅2位律师上书全国人大,建议酒后驾车判刑;2010年四川省18位律师联名上书全国人大常委会,建议就刑事附带民事诉讼中的死亡赔偿金问题做出立法解释。这些事例经过媒体公开报道后引起了社会的广泛关注,有些甚至成功地促使立法机关启动立法程序,推进了中国的法治化进程。

  五是通过参与立法听证会和立法辩论等形式,影响立法走向。2008年9月9日下午,深圳市人大常委会举行《深圳经济特区无线电管理条例(草案)》立法听证会,这次听证会第一次引入了辩论机制,近40位律师、各类利益主体代表就相关热点问题展开了激烈辩论。2009年7月3日上午,在江苏省西康宾馆举办的《江苏省城乡规划条例(草案)》立法辩论会上, 8位律师代表不同利益主体展开了激烈交锋。省政府引入律师团为各大利益主体公开进行立法辩论的方式,在江苏是首次,在全国亦是第一次。[6]立法辩论制度作为立法体制的重要组成部分,这种“开门立法”的做法无疑是符合“科学立法、民主立法”的立法原则的大趋势的。

  六是通过参与立法后评估工作,促使法律修订更加完善。2016年3月21日,设立在深圳市律师协会的深圳市市人大常委会立法调研基地向社会公布了《〈深圳经济特区环境保护条例〉立法后评估报告》,这是全国首创,由律师参与、律师协会作为第三方独立进行的立法后评估工作。[7]立法后评估对立法实施的质量实施了评价,律师是最能代表各个层次利益的专业群体,有律师参与评估,较为全面客观,能很好地达到评估工作的目标。

  由此可见,我国律师参与立法的途径多种多样,律师参与立法也将大有作为,但现有数据也表明,律师在立法中的作用尚未完全被挖掘。如何拓宽律师参与立法的渠道,激发律师参与立法的热情和潜力,是现阶段不得不面对和亟待解决的问题。

  三、发挥律师在立法中作用的几点思考

  律师参与立法需要提高自身综合素养。律师要做好立法工作,必须具备良好的政治素养、优秀的人格品质、极强的专业素质、良好的人文素养、丰富的实践经验等基本素养。[8]参与立法过程中,律师必须具备政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识,在大是大非面前保持清醒的政治头脑;必须具备正直、勇敢、独立、果断和坚韧的优秀品质;必须在业务的“广度”上强化学习,在专业的“深度”上深耕细作;必须始终站在维护和发展人民群众根本利益的基本立场,竭尽全力把群众关注关心的民意民生问题反映好、表达好、解决好。只有这样,才能听到最真实声音、获得最可靠信息,才能“建好言”、“把好关”、“做好事”,真正将自身的聪明才智发挥到我国的民主法治建设之中。

  良好的外部环境对于保障律师参与立法至关重要。律师参与立法途径的畅通、实际功效的顺利取得,依赖于良好的外部条件和充分的保障措施。通过加强普法教育、法治宣传,改变群众对律师职业的认知误区,营造良好的社会和舆论环境;提升政府法治理念和购买律师服务的观念,营造尊重律师的政治环境;建立健全完善律师立法参与的渠道,实现律师参与立法有法可依、有章可循;构建律师参与立法评议、立法后评估制度;推进和完善法律助理和政府法律顾问制度等。[9]同时,律师参与立法也需要司法行政部门和律师协会的大力支持,要努力创造机遇、搭建平台,激发律师参与立法的热情和责任心。

  律师在参与立法中的角色转换也不可忽视。律师职业最常见的职能是为委托人(一般都是企业和个人)完成特定的委托事项(如提供法律咨询、参与诉讼等),但是在参与立法的过程中,律师则需要以主人翁的姿态自居,更需开拓精神、创新意识和大局观念,这一角色的转变对律师的素质提出了更高的要求。一方面,律师要坚决守护自身的中立地位,在参与立法这一专业性极强的工作时确保公正、理性。比如,在参与立法的过程中,要自觉拒绝任何可能影响该法出台的利益方的委托,拒绝成为某一利益群体的“代言人”。另一方面,也要加强与各方利益主体的沟通和交流,既要做到“兼听则明”,让立法源于群众,充分代表最大多数人的利益,也要做到立法回归社会,便于理解和执行,真正落实到日常生活中去,起到定纷止争的良效。

  立法不是文字游戏,而是直面法律实施和司法实践的事业。好的立法者需要拥有丰富的实践经验和实践理性。而经常与法律打交道、在社会各个领域具有丰富执业经验的律师,不仅在传统的司法领域发挥着重要作用,而且在参与立法方面同样大有作为。[10]律师参与立法,不仅是律师的光荣使命,也是提高我国律师社会地位、发挥律师重要作用的一个机会,受益的将不仅是律师个体和律师行业,更大的受益者是国家和人民。

  参考文献

  【1】程晓东,陈建红:《律师参与地方立法的体会与思考》,载《海南人大》,2010年第5期。

  【2】鹿斌:《律师参与地方立法  服务社会管理创新——以参与<昆明市城市轨道交通管理条例>立法为视角》。

  【3】刘向东:《未来律师工作的新内容:参与立法》,载《律师世界》,2001年第4期。

  【4】薛济民:《“数”说江苏律师2016》。

  【5】王中华:《当代中国律师参与立法的途径、制约因素及其完善机制研究》,载《青岛科技大学学报》(社会科学版),2011年3月第27卷第1期。

  【6】李艳波:《建立我国律师参与地方立法辩论制度的探索》,载《河南科技大学学报》(社会科学版),2010年10月第28卷第5期。

  【7】智文学:《深圳首开律师参与立法后评估先河》,载《中国商报》,2016年3月。

  【8】邢辉:《律师参政议政的基本素养有哪些?》。

  【9】石东坡,余凡:《论“后体系时代”律师的立法参与问题》,载《法治研究》,2013年第2期。

  【10】李启咏:《立法应让律师充分参与》,载《北京观察》,2002年第12期。

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