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基层法律服务所的现状及管理初探
[发布日期: 2017-05-24 ]  本文已被浏览过此处显示稿件总访问量

  江宁区司法局 蔡一华

  摘要:基层法律服务所作为司法体系的组成部分,在“依法治国、建设社会主义法治国家”中具有十分重要的地位,是全面构建和谐社会中一支不可或缺的中坚力量。但是随着社会主义市场经济体制的建立和律师队伍的不断壮大,基层法律服务所的职能定位、执业人员资格准入、执业人员监管、法律服务质量等方面的问题不断凸显,加强对基层法律服务所的监督管理,提高基层法律服务所执业人员素质迫在眉睫。

  关键词:基层法律服务所;执业现状;管理措施

  基层法律服务所是依法在乡镇和城市街道设立的法律服务组织,是基层法律服务工作者的执业机构。具体来说,基层法律服务所是在县(区)一级司法行政部门领导下,应聘担任基层法律顾问,为基层群众代理参加民事、经济、行政诉讼活动,解答法律咨询,代写法律事务文书等业务的基层法律服务组织。经过三十余年的发展,基层法律服务所已成为我国法律服务领域仅次于律师规模的一支法律服务队伍。

  一、基层法律服务所的起源与发展

  基层法律服务所最早于我国改革开放初期的1980 年出现在广东、福建、辽宁等地。由于当时我国律师、公证力量严重不足,作为一种主要面向基层农民、开展简单法律服务的新生事物——基层法律服务所便应运而生。自此之后,我国基层法律服务所先后经历了1984 年起的逐步发展阶段、1987 年开始的规范化管理阶段、1992年以来的迅速发展阶段,1999 年达到巅峰状态。

  进入新世纪以来,2000 年3月司法部出台了《基层法律服务所管理办法》(2000 年司法部令第 59 号)、《基层法律服务工作者管理办法》(2000 年司法部令第 60 号)两部部门规章。2000年 9月,司法部颁布的《基层法律服务机构脱钩改制实施意见》规定:“实行脱钩的法律服务所,不再属于行政挂靠机构或事业单位,其执业组织形式应当改制为合伙制的法律服务所,实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制”。各地依照这些规章,对基层法律服务所进行调整整顿、检查清理。自该年度始,全国基层法律服务所数目、从业人数均有所减少,业务量处于不稳定状态。2002 年司法部下发了《关于加强大中城市社区法律服务工作的意见》指导发达地区街道法律服务所尝试逐步从诉讼代理服务领域中退出。截止 2002 年底,全国仍有基层法律服务所 26889个,从业人员共 98541人。2004年《中华人民共和国行政许可法》实施后,国务院取消了司法行政机关对基层法律服务所的审批许可权。2007 年 10 月新修订的《中华人民共和国律师法》规定,从事诉讼代理或者辩护业务需由法律规定。2012 年修订后的《中华人民共和国民事诉讼法》第58条明确规定了基层法律服务工作者有权代理民事诉讼活动。

  党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,明确指出要“建设完备的法律服务体系。推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设,加强民生领域法律服务”“发展公证员、基层法律服务工作者、人民调解员队伍”“逐步解决基层和欠发达地区法律服务资源不足和高端人才匮乏问题”。这为今后加强基层法律服务工作指明了方向。

  二、基层法律服务所的现状与存在问题

  (一)基层法律服务所执业混乱

  基层法律服务所执业混乱,表现在以下方面:

  1、基层法律服务机构名称混乱

  根据2000年《基层法律服务所管理办法》第九条规定:“基层法律服务所只准使用一个名称。名称应当由以下三部分内容依次排列组成:县级行政区划名称,乡镇、街道行政区划名称,法律服务所。”据调查:市区基层法律服务所的名称普遍不合法。有称XX区法律服务中心,有称XX区法律事务所,有称XX(字号)法律事务所,有称XX(字号)法律服务所,少见合法规范的。

  2、基层法律服务工作者执业称谓混乱

  根据《基层法律服务工作者管理办法》规定,基层法律服务工作者的执业称谓应是“法律服务工作者”。而基层许多法律服务所在代理合同上竟以“XX律师”身份出现,许多法律服务工作者在名片上载明,或向法律服务相对人介绍自己是律师。以上两种名称和称谓上的混乱,导致了法律服务相对人发生混淆和误认,不能区别律师事务所、律师和法律服务所、法律服务工作者。目前,全国已发生数例法律服务工作者以律师名义违法办案,但媒体却以律师如何报道的案例。

  3、收费、接案、办案混乱。

  虽然司法部对基层法律服务所有明确的收费管理办法,但却难以执行。许多基层法律服务所收费只开具收据或收条,不开甚至跟本就没有正式发票。收费时高时低,毫无标准可言。并且在办案过程中,巧立名目收取委托人费用。在接案方面,包打官司,自我吹嘘,使用介绍人并给予提成现象时常发生。

  (二)基层法律服务所自身发展薄弱

  1、基层法律服务所队伍管理不够规范

  有的基层法律服务所人员管理比较混乱,执业纪律观念不强。存在接收无执业资质法制与经济人员挂靠,采取不正当手段招揽业务,打着“律师”名号执业,给当事人不实的承诺,甚至收费后不给当事人办事。有的法律服务工作者职业道德和执业纪律观念淡薄,片面追求经济效益,存在“重收费服务,轻法律援助业务”,“重城市业务,轻农村工作”的观念,维稳意识不强,责任意识淡漠,严重影响了基层法律服务业的形象。

  2、基层法律服务所执业范围有所萎缩,群众认可度低。

  目前,基层法律服务所执业领域主要停留于诉讼代理、民事调解等传统业务领域,而非诉讼业务,尤其是经济仲裁、企业改制、破产清算、公司上市、民间调解等的法律业务涉足少。广大群众对基层法律服务工作性质、工作内容、工作程序没有充分的认识和了解。基层法律服务所及其法律服务工作者社会知名度不高,群众认可度低,这也在一定程度上影响到基层法律服务所工作的顺利开展。

  三、对基层法律服务工作的思考

  基层法律服务工作是随着我国改革开放的不断深入而逐渐发展形成的,目前出现的困难与问题,也是我国社会变革、经济转轨和社会发展在基层法律服务工作中的反映。因此,在新的历史时期考量基层法律服务工作,必须立足于社会发展的大背景,准确界定基层法律服务工作的性质,严格准入,加大监管力度,加强队伍建设。

  (一)基层法律服务工作发展的方向

  基层法律服务所作为法律服务的重要组成部分,其法律服务的性质应该是明确的。在社会主义市场经济的大前提下,基层法律服务机构的组织形式外在的表现更切合中介组织的形式,同时还具有事业法人的一些表象特征。不论在城市,还是在乡镇,都有不同层次的法律服务需求,尤其是低层次的法律服务存在较大发展空间。因此,从建立完善我国法律服务体系的角度,基层法律服务的发展趋势是,坚持走与律师相互衔接、相互补充、共同发展的方向,建立与律师配套互补的贴近城市社区、乡镇农村的较低层面的中介组织或事业法人,与律师共同形成我国多层次、全方位的完整法律服务系统。从这个角度出发,我不赞成在基层法律服务的组织机构上人为地划分城市法律服务所和乡镇法律服务所。

  基层法律服务的发展方向有三:一是低层次的法律服务中介组织;二是政府购买法律服务的事业单位;三是随着社会发展逐步消亡。出钱购买法律服务的根本前提是政府有足够的财力保,但就目前阶段的财力情况来看,推行由政府购买法律服务的方式十分困难,条件尚不具备,可在经济发达城市和地区先行试点。当然,就目前我国的现实情况和经济社会发展的要求、以及广大人民群众的需要而言,基层法律服务有其存在的必要性和可行性,短期内不可能消亡。因此,基层法律服务的发展趋势最好是与律师衔接配套的较低层面的中介组织。

  (二)基层法律服务工作发展的原则

  1、规范发展原则

  首先要以立法的形式明确基层法律服务的性质,界定基层法律服务机构或为市场中介组织或为事业法人的法律地位,从源头上廓清基层法律服务的定性定位问题。其次要形成一套较为完善,使于运作的组织结构形式、工作运行机制、执业准入机制和监督制约机制。

  2、适度发展原则

  基层法律服务所作为法律服务机构,具有非行政性、服务性、自主性等特点,带有显著的社会中介组织特征,但由于它起步晚以及具有中国特色等原因,我们还不能把它完全等同于市场主体,彻底推入市场。必须严格划分基层法律服务与律师法律服务的区别,合理、适度设置基层法律服务所,搞好与律师事务所的衔接、配套,使之合理、有序发展。

  3、服从、服务大局原则

  基层法律服务是特定历史时期应对我国法律服务队伍稀缺、社会法律服务需求得不到应有满足而产生的具有中国特色的法律服务形式,在某种意义上讲,具有暂时性、不规范性的特点,必须合理引导其服从、服务于经济、社会发展的大局,注重提高其社会公益性,避免走入泛市场化、片面追求经济效益的歧途。

  4、服务基层原则

  坚持面向基层、面向社区、面向群众,便民、利民。在业务范围和执业区域的划分上,既要与律师法律服务有严格的区分,立足于社区服务,拾遗补缺;又要与律师法律服务搞好合理衔接,尽可能扩大法律服务的覆盖面,消除法律服务的盲区。严防与律师产生恶性竞争,扰乱法律服务市场。

  (三)加强基层法律服务队伍建设

  长期以来,基层法律服务队伍不稳,整体素质偏低,不仅阻碍了基层法律服务工作的开展,也是导致法律服务市场混乱无序的原因之一,同时,直接影响到广大人民群众对司法行政机关的满意度。因此,提高基层法律服务队伍执业的含金量,建立流动有序、合理竞争的人才管理体制是迫在眉睫的任务。

  1、健全基层法律服务队伍的人才管理体制

  健全基层法律服务队伍的人才管理体制,形成良性互动的竞争、激励机制。在吸收高素质人员加入基层法律服务队伍的基础上,要通过人才培养,如采取执业培训、更新知识培训、鼓励现有人员参加学历教育等手段,打造优质基层法律服务队伍。同时,加强基层法律服务队伍与律师队伍的配套衔接建设,在政策上给予基层法律服务队伍一些倾斜与支持,彻底转变把二者对立起来、两支队伍互相排斥的现状,把基层法律服务队伍建设成为律师队伍的培训基地、实验基地,建立鼓励实习律师先去基层法律服务所实习锻炼的制度,形成基层法律服务队伍与律师队伍的良性互动。

  2、建立基层法律服务队伍行政管理与行业管理相结合的管理机制。基层法律服务工作者是一个相对比较庞大的队伍。在社会主义市场经济日益健全完善的条件下,仅仅依靠行政管理手段来管理这支队伍既与《行政许可法》、《行政处罚法》等法律规定不符,也难以起到良好的管理效果。因此,尽快成立基层法律服务工作者协会,形成完备的行业管理与行政管理相结合的管理机制是当务之急。同时,强化基层法律服务队伍党的建设,发挥党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用,坚持党对基层法律服务工作的领导。

  (四)健全基层法律服务制度

  逐步建立健全执业准入制度、监督制约制度、社会保障制度、档案管理制度、收入分配制度等,完善基层法律服务管理体系。

  1、建立执业准入机制

  必须依据经济社会发展的进程、社会文明程度以及广大人民群众对法律服务的需求设立明确的、便于操作的执业标准。比如在学历要求上,应设定为最低大学专科学历;可考虑将基层法律服务执业核准纳入国家司法考试,比照司法考试合格降低标准,由各省设定统一条件,颁发E证,作为基层法律服务工作者执业核准的条件;制定专职和兼职基层法律服务工作者不同条件要求;明确省、市、县三级司法行政机关在执业核准中的不同权限;规定严格的核准程序。

  2、完善监督制约制度

  在赋予司法行政机关对基层法律服务机构和人员的监督管理权的同时,合理划分各级司法行政机关的管理权限。依据《行政许可法》、《行政处罚法》的规定,形成与国家法律统一配套的奖励处罚制度,尤其要提供执罚的依据,明确执罚的主体,制定严格的、便于执行的、行之有效的处罚程序。保证对违法、违规、违纪的机构和人员的惩戒真正得以落实。

  3、健全方便查阅、便于管理的档案管理制度

  各级司法行政机关对本辖区内的基层法律服务机构和人员要逐所逐人建档立卷,载明机构和人员的基本情况、执业时间及变更情况、受处罚情况等。基层法律服务机构和人员对其业务的开展情况也要形成良好的档案管理模式,实现一案一卷,及时归档,并逐步建立重大、重要业务情况及时上报制度。

  4、建立合理的收入分配及社会保障制度

  根据按劳分配、效益优先、兼顾公平的原则,建立健全公平竞争基础上的收入分配制度,形成合法、合理、有序的竞争激励机制。同时,还应健全与社会保障配套的社会保障制度,解决基层法律服务工作者的医疗保险、失业保险、工伤保险、养老保险等问题,解除他们的后顾之忧,提高行业的吸引力。

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