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社会组织在矛盾纠纷多元化解机制下的作用发挥
[发布日期: 2017-09-11 ]  本文已被浏览过此处显示稿件总访问量

  高淳区司法局 张跃勇 赵 菲

  摘要:在社会转型的新形势下,因社会分配关系和利益格局调整引发的人民内部矛盾日益突出,涉及专业性知识矛盾渐强,现有的矛盾化解机制已不能完全满足百姓日益增长的矛盾化解需求。整合社会资源,建立矛盾纠纷多元化解机制,发动社会组织参与基层矛盾纠纷化解,已经成为当前的社会需求和现实趋势。如何扩展社会组织参与矛盾纠纷化解的作用,如何进一步加强矛盾纠纷多元化解机制建设,成为越来越多的学者值得思考的问题。

  本文以十八大精神及社会管理创新的总体部署为指引,对社会组织、多元化解的渊源和定义进行梳理,以江苏省南京市高淳“和事佬”调解工作室为例对社会组织建设、社会组织创新以及社会组织参与基层矛盾纠纷化解的成效概括归纳,最后从“政府职能转变,缓解司法压力、畅通群众利益表达”三个方面对社会组织在矛盾纠纷多元化解机制下提出了新的思考。

  关键词:社会组织 矛盾纠纷 多元化解

  当前,我国改革发展处于关键时期,人民内部矛盾呈现多发性和多样性,正视矛盾,探寻化解矛盾的正确途径和有效方法,形成妥善处理矛盾的体制机制,对于建立和保障稳定的社会秩序、构建社会主义和谐社会具有重要意义。为顺应时代要求,我国社会矛盾纠纷化解思路从“管理”向“治理”方向转变,新的治理思路要求政府在传统的政府单一主体之外引入市场、社会组织等多元主体来化解社会矛盾,同时在社会矛盾化解中,政府也常常面临“成本高、无法管、管不到”的问题,在现代国家形式和治理理论的背景下,公民发挥主人翁意识作为第三种力量的社会组织参与化解社会矛盾的方式便应运而生。随着公共管理理念的改革和社会生活中矛盾纠纷多元化、专业化的发展趋势,引入社会组织参与矛盾化解也越来越成为许多地方化解纠纷、社会治理的一种手段。

  一、社会组织与多元化解

  (一)社会组织

  社会组织理论起源于 20 世纪 90 年代的西方,中国的社会组织发展根据中国的国情渐形成了中国特色的社会组织建设理论。中国特色的社会组织建设理论认为,马克思主义理论中的共同体理论是社会组织建设理论的基础,中国的社会组织是人们基于共同目标而自觉自愿组成的共同体,在这一共同体中,人作为自由独立的形态而存在,可以自由地表达自己的意愿,选择自己的活动方式,社会组织应当为个人展示才能提供机会和舞台。“社会组织”作为一个正式的、官方的概念始于 2006 年 10 月党的十六届六中全会。这次会议上通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中,第一次阐述了社会组织的相关思想,明确提出健全社会组织、增强其服务社会的功能。

  现代社会实践中,我们将社会组织界定为“公民自愿组成的、具有非营利性和非政府性的、在公民社会领域中活动的组织”,一般具有组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性等五大特点。根据国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》、《基金会管理条例》,现有的社会组织性质主要为民办非企业、社会团体、基金会等。社会组织调解矛盾纠纷的模式是多种多样的,包括依托行业协会,通过加强自律,建立行业性纠纷调解组织;依托专业咨询或法律援助,建立服务于特殊群体的专门类纠纷调解组织;依托律师等专门人才,建立有针对性的专业性调解组织;依托社区居民中的权威人士,建立辖区家庭、邻里矛盾纠纷就地、及时化解矛盾纠纷的群众性调解组织等等。

  (二)多元化解

  多元化纠纷解决机制是指一个社会中各种纠纷解决方式、程序或制度(包括诉讼与非诉讼两大类)共同存在、相互协调所构成的纠纷解决系统。

  我国多元化纠纷解决机制的理念产生于世纪之交,作为人民法院司法改革的重要内容,并被十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》正式确认为国家的发展目标。2015年,中央全面深化改革领导小组第十七次会议,审议通过了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》。会议指出,完善矛盾纠纷多元化解机制,对于保障群众合法权益、促进社会公平正义具有重要意义。2017年,中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在京会见全国人民调解工作会议代表时最新指出,人民调解是全社会共同的事业,需要社会各界共同参与。要培育与现代社会治理结构相适应的公益性社会组织,发挥好他们在化解矛盾纠纷中的重要作用。要建立健全行业性、专业性人民调解组织,鼓励退休法官检察官民警和律师、专家学者以及具有不同行业、专业背景的热心人士担任人民调解员,及时有效化解征地拆迁、医疗卫生、交通安全等领域的矛盾纠纷,不断提高化解行业性、专业性矛盾纠纷的能力水平。

  近年来,伴随着我国社会经济快速发展、经济体制变革不断深化、社会利益格局不断调整,社会矛盾纠纷处于高发时期,且呈现出纠纷主体多元化、利益诉求复杂化、纠纷类型多样化等特点。要满足人民群众对纠纷解决方式的多元需求,适应纠纷的多元属性,必须转变纠纷解决理念,打破某一纠纷化解方式包打天下的局面,建立和完善多元化矛盾纠纷解决机制,整合人民调解、行政调解、司法调解等多种社会资源,综合运用调解、仲裁、诉讼等多种方式和手段,形成功能互补、程序衔接的矛盾纠纷有效化解体系,这对及时有效地化解矛盾纠纷,维护社会稳定将会发挥出极其重要的作用。

  二、调解类社会组织参与矛盾纠纷多元化解的典型案例

  中共中央十八大报告中要求,要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。社会组织参与基层矛盾化解自治的实践,逐渐成为社区治理中倡导的公民参与、社会共治等理论的良好实例,为矛盾纠纷多元化解机制打牢基础。

  维护社会稳定,重点在于及时妥善化解各类社会矛盾纠纷,把问题解决在基层一线、将矛盾化解在萌芽状态。随着社会组织参与基层矛盾化解成效的显著,基层社会矛盾“自治”的手段逐渐被广泛运用,提倡居民群众通过自我疏导、自行调解的方法解决人民内部矛盾。我国发达省市已经率先培育社会组织参与社会矛盾纠纷多元化解,如上海市2013年注册登记的静安区福民法律服务中心,该社会组织吸引 6 家律师事务所作为志愿团队,为静安区化解了上千件疑难矛盾纠纷如;北京市东城区登记成立“小小鸟打工互助热线”公益社会组织,专门处理流动人口的劳资纠纷调解;山东省济宁市成立第一家医患纠纷社会组织——医患维权协会,作为中立的第三方专门对医患纠纷进行调解;江苏省南京市高淳“和事佬”调解工作室,发动具有基层调解工作经验、热心人民调解工作的“五老”人员加入人民调解工作队伍,有效化解基层矛盾纠纷、维护基层社会和谐稳定。

  (一)高淳 “和事佬”调解工作室的建设

  高淳作为南京地区的一个郊区,按照农村人的习惯,相邻之间、夫妻之间发生纠纷后,有“厌诉”情绪,不愿意采取司法程序或认为“家丑不可外扬”,许多小纠纷积小成大,甚至演变的信访积案、民转刑案件甚至演变成群体性事件,给社会和谐稳定留下一定的隐患。对此,高淳区司法局针对高淳实际,大力挖掘和培育民间力量参与社会矛盾纠纷化解,根据区委、区政府和省厅、市局“积极引导、加强培育、优化服务、促进规范”的总要求,加强工作调研和社会组织培育指导。2015年6月,高淳区司法局出台联合区综治办、区民政局出台了《高淳区村(社区)人民调解委员会“和事佬”人民调解工作室建设实施办法》,目前全区144个行政村(社区)均设立“和事佬”调解工作室,1000多个自然村高淳“和事佬”覆盖率达100%。高淳“和事佬”调解工作室定位为村(社区)人民调解委员会在自然村下设的工作站,是村(社区)人民调解组织的职能延伸。村(社区)人民调解委员会对其工作进行领导,使这一社会组织“活”儿不“散”。高淳区司法局针对高淳实际,设计了高淳“和事佬”品牌logo,为方便服务群众,各工作室统一悬挂工作室标牌,规范和事佬调解员工作职责并上墙公示,有效地促进了工作室建设规范有序发展,实现高淳“和事佬”调解工作室从“有形”覆盖到“有效”覆盖。

  (二)高淳“和事佬” 调解工作室的做法

  一是创新矛盾纠纷化解方式。利用“和事佬”破除传统人民调解工作方式,针对高淳农村地域广、居住人口分散,打造高淳“和事佬”调解工作室将人民调解延伸到最底层,有效的解决了人民调解服务群众“最后一公里”的难题。同时我们将高淳“和事佬”调解工作室纳入全区深化社会治理网格化服务管理大格局,强化矛盾纠纷排查、预警等职能作用,严格相关工作绩效数据报送,扎实推进社会精细化治理。同时,高淳“和事佬”作为基层人民调解组织的延伸和调解类社会组织这一属性,与司法调解、行政调解、人民调解互为补充,又创新了矛盾纠纷多元化解机制。

  二是创新基层群众自治形式。充分挖掘乡缘地缘优势和乡情亲情资源,将当地“有威望、有经验”热心从事人民调解工作的“五老”(老干部、老党员、老教师、老军人、老模范)选聘为工作室人民调解员,通过“五老”解开“千千结”,推动矛盾纠纷第一时间发现、第一时间上报、第一时间化解,有效维护社会和谐稳定。目前,全区已吸纳了1000多名“和事佬”。村居百姓遇到矛盾纠纷不受时间地点的限制,可就近到所在辖区“和事佬”人民调解工作室免费申请人民调解,“熟悉人解决熟悉事,身边人化解身边事”,“和事佬”调解员将矛盾纠纷化解在家里和田间地头,使百姓足不出户就把矛盾纠纷化解在家门口。

  三是创新基层政府指导方式。由政府通过购买服务,对工作室进行政策引导和人财物的保障。鼓励的支持高淳“和事佬”工作室和人民调解员以集体和个人名义加入高淳区人民调解员协会,依托协会平台组织全区“和事佬”定期开展业务培训和绩效考核,有效提高调解员的法律素养和业务水平,并对工作成绩突出者给予奖励,激发“和事佬”的工作积极性。借力“互联网+”,推出“高淳和事佬”微信订阅号,邀请“和事佬”及村民百姓关注,微信订阅号定期推送法律法规,发布调解技巧、热点解读、典型案例,拓宽工作渠道,提升社会知晓率。

  (三)高淳 “和事佬” 调解工作室发展成效

  自2015年以来,“和事佬”调解工作室受理各类纠纷2209件、调解成功2204件,成功率达到99.8%,群众调解满意率达98%以上,民事纠纷得到了及时有效的调处,其中一些重大矛盾纠纷在第一时间得到妥善处置,取得了良好的社会效果,2016年成功当选南京平安志愿者服务十大品牌。中央政法委领导在江苏调研期间,区委将高淳“和事佬”建设作为高淳区社会创新项目之一作了汇报;南京日报头版长篇报道高淳“和事佬”建设,随后又进行了跟踪报道,龙虎网两次走进高淳村(社区)采访报道高淳“和事佬”建设,多家媒体也对高淳“和事佬”进行了深度报道。“和事佬”调解工作室扎根基层、依托基层、服务基层,在参与社会矛盾纠纷化解和基层社会全区治理中发挥了积极作用,社会效果逐渐显现,“和事佬” 参与基层矛盾纠纷化解,已经成为我区社区治理中一个亮丽的服务品牌。

  三、社会组织在矛盾纠纷多元化解机制下的思考

  长期以来,我国解决矛盾纠纷的主要形式是人民调解、仲裁、行政处理、诉讼。这四种解决形式具有各自独特的功能和价值,但在当前利益关系多元多变的情况下也都表现出相应的局限性。构建和谐社会,需要不断探索创新解决矛盾纠纷的方式方法,形成多元的矛盾纠纷解决机制。在现代社会,社会组织具有自治性、组织性、公益性、专业性等特点,社会组织调解在处理民事纠纷时比较强调尊重当事人的意愿,注重维护当事人之间关系的和睦,更多地关注矛盾纠纷解决过程和结果的互利性、平和性,是一种更富有人情味的矛盾纠纷处理方式,是社会利益关系的调节器,在化解矛盾纠纷中具有重要作用和独特优势。

  (一)有利于推动基层政府职能转变。社会组织建设与管理,是当前社会管理创新的着力点和突破口,也是社会良性运行和协调发展的重要外部条件,社会组织有助于形成“小政府、大社会”的社会管理体制新格局,有效弥补“政府失灵”、“市场失灵”的弊端,形成政府与民间“共同治理”的新局面,有利于重塑国家与社会权力结构,推动传统政府向现代公共服务型政府转型。积极支持社会组织参与矛盾纠纷化解工作,可以把部分由政府履行的职能交由社会组织承担,大大降低行政成本,实现政府管理与社会调解的良性互动,推动政府职能转变。基层政府根据法律法规的规定,通过合法的程序和渠道,开展政府购买服务工作,鼓励社会组织购买政府机关的服务,改变公权力与私权力的对抗局面,使得公民与政府成为合作关系。在社会组织发展的初始阶段,政府重在培育和扶持,后期重在监督与服务,待条件成熟、法律环境具备后可以考虑由行业协会发挥自律作用。政府与社会组织平等合作、分工开展服务,实际上是推动人民群众共同参与权力行使的良好渠道,是建设矛盾纠纷多元化解机制的有效手段。

  (二)有利于缓解司法机关诉讼压力。近年来我国经济飞速发展,社会矛盾纠纷大量涌现,有限的司法资源远远不能满足人民群众日益增长的矛盾纠纷化解的需求,急需构建一套完整的、多元化的矛盾纠纷解决机制,最大限度地化解各类矛盾,这是构建社会主义和谐社会的必然要求,社会组织参与矛盾纠纷化解工作,既迎合了现代国情也符合中国传统价值观念,民间流传“一场官司十年仇”,而社会组织参与矛盾纠纷化解发扬以“和为贵”的精神,提倡在双方自愿的前提下以调解的方式,促成当事人和解达到化解纠纷的目的,以平和的方式化解矛盾,避免矛盾纠纷激化扩大,有效缓解了民事诉讼案件裁判压力,节约司法成本。同时,倡导社会组织与法院建立联调互助机制,司法人员到基层调解时,可以联系当地社会组织,相互配合,依法裁判、以情动人、以德服人,有效提高调解成功率、降低司法成本,更好地发挥诉讼特有的功能和优势。

  (三) 有利于畅通群众利益表达渠道。完善矛盾纠纷多元化解机制,鼓励建立行业性和专业性社会组织参与矛盾纠纷化解,利用自治力量解决同行业间、专业内经常发生的矛盾纠纷,更具有专业性和指导性,容易使当事人信服并达成共识。社会组织可以吸纳社会各界专业人士,例如律师、专业技术人员、专家学者、心理咨询师、婚姻家庭指导师、注册会计师、大学生志愿者等专业人员参与矛盾纠纷多元化解工作,为群众提供专业的技术认定、心理疏导和调解服务;也可以广泛吸纳热爱调解事业的社会人士,例如人大代表、政协委员、基层组织负责人、社区工作者、网格管理员、“五老人员”(老党员、老干部、老教师、老知识分子、老政法干警)等投身于基层矛盾纠纷化解工作,建立多元化主体的社会组织参与矛盾纠纷化解,有利于形成有组织、有秩序的利益表达,有利于实现党和政府方针政策的上情下达、所属群体利益的下情上达、不同利益群体间的协调对话,从而减少非理性个体行为的发生。调解类社会组织提供的法律咨询、矛盾化解等服务,能够吸附一大批具有法律咨询需要或者矛盾化解诉求的公民,这些公民的意志和想法能够通过社会组织这一平台,自由地表达并得到集中体现,有利于矛盾纠纷的排查和化解。这对于畅通公民的诉求表达渠道,及时实现和满足诉求具有重大的意义。

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