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浅谈检调对接对维护社会稳定的作用及其完善
[发布日期: 2017-10-27 ]  本文已被浏览过此处显示稿件总访问量

  高淳区司法局 王玉霞

  近年来,我国的政治、经济和文化等各项事业取得了突飞猛进的发展和进步,与此同时不少社会矛盾也日益突显。运用大调解化解社会矛盾纠纷,维护社会稳定是社会转型期的现实选择,是构建和谐社会、维护社会长治久安、实现科学发展的必然要求。为适应司法社会化的发展趋势和司法体制改革的实际需求,我国各级政法机关积极探索建立多元化的纠纷解决机制。其中大调解背景下的检调对接工作机制是检察机关与社会矛盾大调解机制的对接,是大调解机制在检察机关的充分应用,成为检察机关在化解社会矛盾、维护社会稳定、实现公正和谐的重要尝试。

  一、检调对接的内涵

  检调对接是在实践中探索发展起来的具有中国特色的工作机制,自2003年江苏省南通市检察机关开展检调对接机制工作以来,各地都陆续开始探索检调对接工作机制。2010年4月中央综治办下发《关于切实做好矛盾纠纷大排查大调解工作的意见》对深入开展矛盾纠纷调处化解提出了具体工作要求,最高人民检察院也以《关于开展检调对接试点工作的意见》和[2010]4号文件对推进三项重点工作作出部署,其中也明确要求全国检察机关要依托“大调解”工作体系,建立健全检调对接工作机制”,有效化解社会各类矛盾纠纷。根据意见,检察机关在依法履行法律监督职能的同时,要建立依托大调解工作体系化解社会矛盾纠纷的工作机制。特别是中央政法委提出构建“多元化纠纷化解机制”,构成大调解格局后,全国检察机关,上至最高检,下至基层院更是掀起一股开展检调对接机制的高潮。〔1〕

  所谓检调对接机制,是指监察机关在依法履行法律监督职能的同时,依托社会矛盾纠纷大调解机制,以和谐司法的理念和调解的方式,在法律规定的框架内,有效缓解检察环节中各类矛盾纠纷的工作机制。〔2〕具体到公诉环节,检调对接机制是指公诉部门对进入审查起诉的轻微刑事和解(主要是指交通肇事、故意伤害、过失致人重伤等),在履行法定职责中引入调解方法,促使双方当事人就赔偿损失、赔礼道歉、达成谅解等事项形成协议,经确认后,依法对犯罪嫌疑人做出从轻处理的一种诉讼与调解结合的工作机制。目前,实践中,“检调对接”机制主要适用于轻微刑事和解和民事申诉案件。本文主要探讨轻微刑事案件的检调对接机制。

  二,“检调对接”机制的现实意义

  “检调对接”机制的运用,对于有效化解社会矛盾、节约司法成本、保护当事人合法权益,以及促进社会和谐都能够发挥较为重要的作用。

  (一)检调对接有利于化解社会矛盾,修补破损的社会关系,构建和谐社会。中华民族“自古就有“和为贵”、“息讼”的民族社会心理,“检调对接”作为一种矛盾调解工作的新思路,在遵循自愿、公平、公正、合法原则的前提下,为被害人提供利益诉求表达渠道,减轻被害人所有损失,弥补被害人所受创伤,基于被害人及其家属精神抚慰,同时也是挽犯罪嫌疑人,给予其改过自信的机会,修补双方破损的社会关系,从而化解社会矛盾。能够有力扶助社会弱势群体,将社会矛盾化解于萌芽状态,体现了以人为本、执法为民的基本要求,它是新形势下检察机关执法办案的一种创新型机制,是检察机关深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的有力举措,是检察环节对贯彻宽严相济的刑事司法政策的开拓性实践。

  (二)“检调对接”化解矛盾效率高,有利于提高司法公信力。对于可以利用“检调对接”来处置的案件来说,大多是犯罪情节轻微、案情相对简单、社会危害较小的案件。实行“检调对接”,既发挥了人民调解的优势,也减轻了办案人员的压力,同时可以简化案件审查、审理、判决的程序,将结案时间提前,节约了诉讼成本,提高了办案效率,从而使办案资源得到有效整合和分配,能够更好地集中有限的人力、物力和财力去侦破、处理一些大案、要案。

  (三)检调对接机制切实保护当事人利益。迟来的正义非正义,受法定刑事诉讼程序的限制,一些刑事、民事申诉案件办案周期过长,当事人要经历漫长的等待。以刑事案件为例,刑事案件往往会造成被害人的一次伤害,被害人面临的是身体和精神的双重痛苦,办案人员超负荷工作、办案经费紧张等情况较为突出。在等待案件结果的过程中又因无力承担医疗费用而承受更长的更久的痛苦,因此漫长的诉讼活动不异于对被害人的二次摧残。〔3〕检调对接机制的创设是在适应国际上各国加强被害人权利保障的刑事司法改革的背景下应运而生的,其作为一种新的纠纷解决方式以被害人的利益为中心,试图通过鼓励犯罪人以积极承担的方式向被害人真诚道歉、物质补偿,从而起到减轻被害人因犯罪所遭受的物质损失和心理损害。

  (四)“检调对接”机制体现了检察机关的监督职能以及化解社会矛盾纠纷的能力,实现了法律效果和社会效果的统一。一方面有助于检察机关及时有效的化解发生在检察环节的各类矛盾纠纷,努力消除社会不稳定因素,克服单纯的业务观念,更好地发挥检察机关在构建和谐社会中的作用,较好地实现了执法办案法律效果与社会效果的统一。另一方面创设了检察机关执法办案的新思维,着力转变了检察机关执法办案的新方法,不断积极探索了检察机关法律监督的新途径,在检察环节以新机制推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法重点的工作,提高了检察人员社会矛盾纠纷化解的能力,在实际社会生活中服务群众,促进了检察机关队伍的整体发展水平。

  实践证明,检调对接机制以更好的执法质量、更低的执法成本、更便捷的执法形式,在统筹协调各方面利益关系,妥善处理社会矛盾,减少社会对抗,营造更多的和谐因素方面发挥积极的作用,从而真正提升了检察效果。

  三、检调对接机制存在的问题

  (一)检察机关角色定位不清。监察机关作为法律监督机关,实践中检察人员主导或过多参与调解,既当运动员又当裁判员,容易造成自身定位不清,这就会让一些不理解检调对接的当事人对我们的工作产生怀疑,实践中也经常出现一些尴尬。司法实践中,由于侦监批捕时间短,检调对接案件大都是由公诉部门检察人员结合全案,结合犯罪嫌疑人主观恶性及双方当事人意愿,初步作出是否予以检调对接的决定,然后联系司法所,由人民调解委员会出面对案件进行调解。检察机关承担大量工作,对案情、法理比较清晰,但又得保持客观中立态度,难以充分发挥调节作用。若将调解工作交给不熟悉案情的人民调解委员会处理,又会影响办案期限。

  (二)检调对接机制中调解性质定位不清。检调对接所达成的调解协议是犯罪嫌疑人与受害人之间就损害、损失达成的赔偿协议,是犯罪嫌疑人弥补过失、悔罪的一种表现。在多元化纠纷化解机制下,公安机关、人民法院、人民检察院及其他行政机关都主动介入化解各类社会矛盾,形成了“诉调对接”“检调对接”“公调对接”等各类对接机制。法律明确规定由人民法院主持作出的调解可以“调解书”形式出具,其效力如同判决书,具有强制执行力。而司法行政机关、公安机关及其他行政机关主持作出的调解虽仅仅是合同法意义上的纠纷,不具有强制执行力,却可以通过法院的“司法确认”形式,赋予强制力。人民检察院与法院同为司法机关,其作出的调解是否同样有强制力,还是就其作为非诉讼方式解决纠纷的工作机制与司法行政机关、公安机关等只是合同法意义上的纠纷,不具有强制力。司法实践中,对于调解协议,根据各案不同,区别对待。对于符合调节范围的刑事案件,在案件审结前,调解协议达成并履行,可以根据犯罪嫌疑人悔罪态度作出不起诉决定、附条件不起诉,也可以在提起公诉后请求法院从宽处理

  (三)调解案件数量少,工作难度大,工作量增加。虽然检察机关办理的刑事案件很多,但合符刑事和解条件的轻微刑事案件并且当事人愿意和解的数量并不多,民事申诉案件则更少。由于近年来司法行政机关坚持把化解矛盾纠纷作为维护社会和谐稳定的基础性工作来抓,“小事不出村,大事不出镇,难事不出县,矛盾不上交”的综治管理模式,使许多矛盾纠纷都能在萌芽阶段得到解决。启动调解程序,需要科室讨论、分管领导审批,作不诉处理还需上报检委会讨论决定,程序繁杂、办案期限短以及不合理的追求起诉率等考核任务,导致大部分刑事案件承办人不愿意花精力在调解上。另外,很多能够调解的刑事案件在公安侦查阶段已经进行公调对接,到了检察环节,往往是调解难度大案件。

  四、完善检调对接机制的建议

  要使“检调对接”工作顺利开展,取得实效,检察机关和调解委员会,既要积极借鉴成功的经验和做法,又要在“创新”、“实干”上下工夫。

  (一)加强宣传,树立正确的检调对接工作理念。在推行调解办案的过程中,不断强化宣传教育的作用。一方面,将成功的调解案件、典型案例、社会效果等制成宣传材料,让大众知悉检察机关调解办案化解社会矛盾的职能;另一方面对于符合刑事和解调解的案件检察干警应当转变观念,提高认识,坚定“立检为公,执法为民”的思想,由被动接案向主动介入转变,增强“检调对接”工作的主动性。对于拟适用检调对接的案件,承办人应当告知双方当事人适用检调对接机制后的后果,打消犯罪分子“花钱买刑”的错误观念,确保检察机关处理决定的严肃性和权威性。把化解社会矛盾摆在与执法办案同等重要的位置来抓,克服机械办案、就案办案的现象,在实践中形成调解也是执法办案的理念,使执法办案的过程变成化解社会矛盾、促进社会和谐稳定的过程。

  (二)检察机关应当明确角色定位,突出引导和强化监督意识。

  检察机关是法律法规实施的监督者,检调对接机制是公权力对于私权利的一种保护,实质在于通过人性化的调解方式来解决矛盾、化解纠纷,修复破损的社会关系。因此,检察机关作为执法者应当避免介入整个矛盾纠纷的化解过程,对于符合刑事和解程序的案件,应当建议当事人自行和解,积极引入人民调解委员会,以辅助者的姿态引导和监督整个调节过程的顺利进行,即“主导不主持,参与不干预”。具体操作如下:一是对案件进行初审。由于侦监批捕时限只有七天,启动检调耗时长,所以一般由公诉部门承办人在收到移送的轻微刑事案件案件后,根据案件的性质、社会危害性以及犯罪嫌疑人的主观恶性、认罪悔罪情况、被害人谅解程度等综合考虑是否适应刑事和解。二是告知义务和法律后果。经审查符合检调对接案件适用范围的,案件承办人应向涉案当事人介绍检调对接程序,并书面告知当事人调解中的权利义务以及所承担的法律后果。当事人同意调解的,案件承办人应当登记在册,经部门负责人审批。三是及时进行调解。检察机关须及时将案件附当事人双方同意调解的申请书、诉讼文书等相关材料移送委托加害行为发生地、当事人居住地的街道、镇人民调解委员会进行调解。

  (三)开拓创新,多措并举深化检调对接。一是严格调解程序执行,坚持严格适用检调对接基本原则和准入条件,保障对接机制良性运转;二是加强跟踪回访调查。案件调处结束后,在一个月内对双方当事人进行回访,了解案件执行情况和社会效果;三是强化结案卷宗管理,建立健全科学、合理、规范的工作资料台账,结案后及时归档,并对档案进行整理;四是完善办案质量考核体系,要重视对调解执法办案的考核,把调解办案化解社会矛盾纠纷纳入考核范畴。

  (四)明确检调对接机制适用范围,确保案件质量。 在实践操作过程中,把好“对接”案件的范围关、自愿申请关、程序衔接关、协助调解关和督促落实关,确保“检调对接”过程的实体合法化、程序规范化和效益最大化。“检调对接”有其独特的适用性,但也不能无限度的夸大其作用,更不能让社会公众产生“花钱买刑”的投机心理。刑法第三十七条、刑诉法第一百七十三条以及司法解释都有关于免于刑事处罚、不诉(包括附条件不起诉)、从宽处理的规定,这给检察机关自由裁量权留了余地,检调对接机制是正确适用“自由裁量权”的手段和方式,因此必须明确检调对接机制的案件范围。根据检察机关的法律监督的特性,立足于检察机关的基本职能,结合实际,确定检调对接机制的案件范围。从江苏省南通检察院的实践经验来看,一般应将检调对接机制的适用范围确定为,一是轻微刑事案件所涉及的民事赔偿部分;二是民事申诉执行和解案件;三是涉检信访诉求和解纠纷。〔4〕

  (五)完善检调对接制度的法律规范,建立长效机制。新刑诉法中已明确刑事和解的适用范围、基本原则及达成和解协议后可以从轻处理等,因此在当前法律框架下,制定完善“检调对接”的实施细则,使检调对接机制更具操作性,形成长效机制。立法应明确规定和解协议的法律效果,明确和解协议对双方当事人和司法机关的约束力。如果双方能够达成和解协议,司法机关对刑事和解的自愿性、合法性确认的前提下,协议履行后,和解协议可以作为案件终结的依据。检察机关根据双方的调解协议,适用检调对接后,作出不起诉决定后,一方当事人若反悔势必影响检察机关作出的案件质量。因此对于双方达成的调解协议,一方面,可以建议双方就达成的协议进行司法确认,使调解协议具有强制力;另一方面,监督调解活动的合法性,促进公开、公正,提高调解协议对双方的约束力。如果达成和解协议后犯罪嫌疑人没有自觉履行,达成的调解协议也没有经过司法确认,那么检调对接程序终止,进入正常司法程序,而且在随后的司法程序中不能以此作为加重对犯罪嫌疑人处罚的理由。如果在检调对接过程中,双方在规定期限内不能达成和解协议,那么案件马上重新转入司法程序,按照正常的司法程序去办理,以防久调不决侵害被害人的合法权益。

  “检调对接”是一项尚处于不断探索、探讨的新机制,检察机关在社会大调解中负有重要使命,在新形势下,不断创新社会矛盾化解和拓展社会管理创新的新模式,借助社会大调解这个平台,把社会调节力量引入检察环节,这是时代的要求,也是检察机关有效化解涉检矛盾纠纷的必然选择。

  〔参考文献〕

  〔1〕陈桂明.诉讼正义与程序保障〔M〕.北京中国政法大学出版社,1996:26

  〔2〕高晶依托检调对接机制,促进社会矛盾化解,老区建设,2013.18期

  〔3〕李祥伟 冯宇芳《关于检调对接工作的实践与思考》法制与社会2014.9

  〔4〕李以游,刍议检调对接工作机制,法制博览,2012.10

  

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