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浅析公职律师制度试点工作中的问题与建议
[发布日期: 2017-11-13 ]  本文已被浏览过此处显示稿件总访问量

  秦淮区司法局 史蕾

  党的十八届四中全会提出,“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师,参与决策论证,提供法律意见,促进依法办事,防范法律风险。”2016年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度的意见》,要求2017年底前,中央和国家机关各部委,县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师,到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师制度体系。今年6月份以来,江苏省委、南京市委先后出台了《关于推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度的贯彻实施意见》,要求加快推进公职律师制度。省司法厅和市司法局也做出了专题部署。

  秦淮区按照上级文件精神,7月份开始对全区各部门(含下属事业单位)、各街道办事处、产业功能板块管委会(办公室)、区属国有企业、人民团体(以下简称“各单位”)中符合公职律师、公司律师申报条件的人员进行情况摸底。目前已摸清全区具有法律职业资格或者律师资格的公职人员情况,并拟制了实行公职律师制度单位申请设立公职律师的相关材料,下一步将有计划、按步骤地确保在年底前普遍设立公职律师。为使秦淮区公职律师设立工作能顺利推进,并在全区法治建设中起到应有的作用,笔者作为司法行政机关的工作人员,试从公职律师发展的现状和存在问题着手,对推进公职律师制度的途径和方法作粗浅探析。

  一、我国公职律师制度的历史与现状

  (一)我国公职律师的历史

  我国公职律师制度起步于20世纪90年代。1993年国务院批转的《司法部关于深化律师工作改革的方案》明确提出在国家机关中进行公职律师试点。1994年司法部在全国司法厅(局)长座谈会会上提出:“在有条件的地方可以试行公职律师制度”。这是我国官方首次提出公职律师的概念,公职律师正式登上中国历史舞台。1999年4月,上海浦东新区28名公务员领取了公职律师执业证书,成为我国第一批公职律师。2002年1月,司法部发文要求积极开展公职律师、公司律师试点,同年10月,司法部下发了《关于开展公职律师试点工作的意见》(司法通【2002】80号,对公职律师的任职条件、职责范围、权利义务及管理等方面作了规定。该文件为我国公职律师制度的建立提供了基本依据,促进了公职律师试点工作在全国的开展。

  (二)我国公职律师的现状

  由于《关于开展公职律师试点工作的意见》(司法通【2002】80号中并没有对公职律师的身份进行明确定位,因此,在此后十几年的试点工作中,各地在选择模式时进行了各自的探索。目前,具有代表性的主要有四种模式,即由所在单位负责对公职律师人事管理,司法行政机关负责对其进行资质管理和业务监督的厦门模式、设立公职律师执业机构对公职律师进行统一管理的广州模式、聘用社会执业律师担任政府雇员的扬州模式和设立公职律师办公室由司法行政部门负责对其进行资质和业务指导,由区财政单独划拨办公经费的周村模式。这四种公职律师管理模式均在促进政府依法行政以及维护社会公共利益等方面发挥了一定的作用。

  二、公职律师制度试点中存在的问题

  尽管公职律师试点已取得初步成效,但公职律师制度仍处于新兴阶段,从学界到实务界都处在“摸着石头过河”的状态,因此,公职律师试点工作在立法规范、职责范围、人才选用、保障措施等方面存在着一定的不足和缺陷。

  (一)公职律师的法律地位不明确

  2002年司法部《关于开展公职律师试点工作的意见》(司法通【2002】80号中把公职律师描述为:具有中华人民共和国律师资格或司法部颁发的法律职业资格,供职于政府职能部门或行使政府职能,或经招聘到上述部门专职从事法律事务的人员,但并没有明确公职律师的法律地位。2012年新修订的《中华人民共和国律师法》中仍没有关于公职律师的具体规定,现行的其他法律法规中也没有关于公职律师的具体规定条款。另外《中华人民共和国律师法》中规定:国家机关的现职工作人员不能兼任执业律师,这与公职律师制度相冲突。公职律师在执业中得不到认可和支持。公职律师的法律地位没有得到明确,应有的权利得不到保障,极大地限制了公职律师制度的发展,难以做到规范有序、纵深推进。

  (二)公职律师与法制机构职责划分不明晰

  当前,我国基于域外公职律师制度经验而构建的公职律师试点制度,在制度目标上,与政府法制机构的制度功能是一致的,都直接指向政府法治化。这就使得政府法制机构和公职律师制度在职能权限上也高度重叠,职责范围交叉。从试点现状看,法制部门是宏观地、系统地、主动地提供法律服务,推动法治建设;公职律师则是微观地、具体地、被动地提供法律服务,加之目前公职律师以法制部门工作人员居多,经常出现的问题就是,公职律师虽然是以公职律师的身份在提供有关法律服务,但大多数人仍然认为公职律师只是在从事法制部门的一般工作,公职律师的名义和作用没有显现,难以体现出公职律师的独立性、专业性和权威性,制约了公职律师制度的影响力,在很大程度上导致了公职律师制度的虚置化,没有得到应有的发展。

  (三)公职律师管理机制不顺畅

  中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》明确,政府法制机构负责公职律师的日常业务管理,协助组织人事部门对公职律师进行遴选、聘任、培训、考核、奖惩,以及对本单位申请公职律师证书的工作人员进行审核等;司法行政部门履行对公职律师监督指导职责;律师协会承担公职律师的业务交流指导、律师权益维护、行业自律等工作。从目前公职律师制度试点实际看,单位管理与司法行政管理、律师协会行业管理之间未能有效衔接。各司法行政机关对公职律师的职责,主要是进行资格审查和发证,对公职律师的监督指导职责并未完全履行。律师协会对公职律师的行业管理也不到位,部分地方的律师协会未将公职律师吸纳为会员,组织的各类律师培训活动并未对公职律师开放,公职律师和社会律师交流互动的平台缺乏,公职律师的执业技能难以得到提升,制约了公职律师提供法律服务的质量和效果。在实际工作中,公职律师遇有执业难题,往往也无法求助于律师协会,得不到与社会律师相同的行业指导和专业论证,公职律师游离于律师管理体制机制之外,在律师群体中缺乏话语权。

  (四)公职律师激励保障机制不健全

  根据规定,公职律师不得以律师身份从事有偿服务。而公职律师考取律师执业资格证书、不断提升自身法律专业素养,需要投入大量的时间、精力和物力,并且公职律师都不是专职的,有着自身的本职工作,而在提供重大决策合法性审查、办理行政复议、代理行政诉讼、开展法律论证等专门法律服务时,往往更需要付出较多艰苦细致的思考研究和辛勤劳动,甚至会面临一定的风险,权利与义务极不对等。但公职律师与其他工作人员享受同样的待遇,无任何相关补贴、津贴。激励机制环节缺位不利于吸引优秀律师参加政府工作,也影响了公职律师队伍的稳定。

  三、推进完善公职律师制度的对策建议

  (一)明确公职律师法律地位。《律师法》中对于公职律师规定的缺失,已成为推进公职律师制度的主要障碍。为此,应当尽快修改《律师法》,弥补现行公职律师制度法律上的缺陷。要明确公职律师的身份性质和法律地位,并将《律师法》中关于公务员不得兼任执业律师的规定修改为,公务员不得兼任从事经营性活动的执业律师。同时,要将《关于推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度的意见》的相关要求上升至法律层面,通过立法加以固定。此外,应加快制定公职律师管理的法规规章,将公职律师试点以来的成熟经验固化下来,促进公职律师管理工作规范化,推动公职律师工作依法有序开展。

  (二)合理界定公职律师与法制机构的职责范围。由于二者制度目标的一致性,职责范围不可避免会存在重叠交叉,需要解决的问题是如何合理界定二者的职责范围,厘清二者的职能边界,使二者资源共享、优势互补,共同为所属单位提供优质高效的法律服务,促进依法行政。建议将公职律师配置到所在所在部门法制机构,非专职法制人员的公职律师在法制机构兼任职务,并明确将办理行政复议、代理行政诉讼、参加仲裁活动、重大决策合法性审查、法律论证等专业性较强的法律事务纳入公职律师职责范围,一方面为公职律师提供稳定的业务来源,另一方面也切实提高部门此类专业性较强的法律事务的办理质量。厘清公职律师和法制机构的职责范围,做到具体工作职责明确、分工负责,使公职律师有较大的独立性,保障公职律师发挥专业技能。

  (三)完善公职律师队伍的管理机制。按照中央和司法部下发的意见要求,健全完善公职律师管理机制,建议现阶段采用公职律师所在单位的行政管理、公职律师管理(工作)办公室的统一业务管理、司法行政部门的指导管理、律师协会行业管理有效衔接的管理体制,各司其职,加强公职律师资质管理,完善准入、退出制度;强化公职律师执业纪律和职业道德教育,规范其执业行为;深化公职律师执业技能培训和执业指导,提升执业水平;推动律师协会设立公职律师专业委员会,建立公职律师和社会律师交流合作沟通平台,推进律师共同体建设等,保证公职律师在自身法律服务领域发挥重要作用,扩大提升公职律师队伍的影响力。

  (四)建立公职律师制度的激励机制。建立科学、务实的激励机制是公职律师制度长远发展的需要。一是制定合理的考核评价体系。将履职情况纳入公务员年度考核,作为评先评优的参考依据。如可以采取积分制管理办法,设定好公职律师履职积分项,对于积分较高的公职律师予以表彰,对于怠于履职积分较低的,则给予批评监督,态度恶劣拒不悔改的,可及时清除出公职律师队伍。二是积极推动公职律师参与律师专业职称评定。参照社会律师职称评定标准,允许公职律师参加职称评聘,授予有关的专业称号,并依法享受相应待遇。三是强化素质培训。组织公职律师参加各类法律技能系统培训,有针对性地组织专题教育学习或实战培养锻炼。统筹安排公职律师参与各类案件研讨,通过实际办案提高公职律师执业水平等。强化与律师协会的联系沟通,加强公职律师与社会律师的交流互动。四是设立合适的奖励表彰制度。建议根据公职律师提供专业劳动的数量和质量,对于工作量较大、协调难度较大、挽回损失较多等做出突出贡献的法律服务活动,设立合适的物质奖励表彰。对按照规定开展工作的公职律师,在评先评优、职务晋升等方面给予倾斜性照顾。公职律师参与行政诉讼或其他法律事务产生的成本,如交通、通讯、文印等费用,给予一定补助。五是加强人才培养。建立法律专业人才库,将政府机关受过法律专业教育及通过国家司法考试的人员纳入人才库,定期组织人才库成员参与法律培训、法治宣传、案件听证等,为公职律师队伍的可持续发展输送人才。

  

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