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人民调解在多元化纠纷调解机制中的作用
[发布日期: 2017-12-15 ]  本文已被浏览过此处显示稿件总访问量

  南京市雨花台区司法局 纪大青

  【摘要】作为解决社会矛盾纠纷的重要途径和有效方法,人民调解已经成为一项具有中国特色的社会主义法律制度,是完善多元化纠纷解决机制的重要环节。人民调解是与法院调解、行政调解不同的纠纷解决方式,具有预防纠纷、调处纠纷、法治教育等功能。实务中人民调解与其他调解方式的衔接尚存在一定问题,

  需要提高对建立与完善多元化调解解决民事纠纷或轻微刑事纠纷机制的认识程度。

  【关键词】人民调解;多元化;纠纷解决机制

  背景

  为贯彻多元化调解机制,从中央到地方各级政府都多次专门发文化推进,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》(中办发﹝2015﹞60号)、最高人民法院《关于进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》(法发﹝2016﹞14号),省委办公厅、省政府办公厅《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的实施意见》(苏办发﹝2016﹞46号)、《关于建立健全物业纠纷多元化解机制的指导意见》苏高法[2017]61号,《关于进一步加强公调对接工作的实施意见》(宁政办发﹝2015﹞88号),《关于进一步加强全市访调对接工作的实施意见》(宁司发﹝2017﹞15号),可见其重大意义。

  众所周知,秩序是人类社会存续的前提,矛盾和纷争是秩序的最大威胁,这对于任何人类共同体,无论其大小、性质都不能例外。然而,只要人与人之间存在利益冲突,那么纠纷就不可避免。为了避免因纠纷而使社会失序,纠纷的解决就变得必不可少。纠纷如何解决,则是一个历史的发展变迁过程。纠纷解决的多元化,或者多元化的纠纷解决机制的建立与完善与市民社会的建立和完善是分不开的。多元化地解决纠纷是现代社会私人领域意思自治的应有之义,也是社会利益格局多元化的要求和反映。[1]此外,司法或诉讼救济的局限性,导致多元化纠纷调解机制存在现实性和合理性。人民调解是对法院调解、行政调解的重要补充,三者共同构成了调解的基石。

  一、人民调解概述

  (一)人民调解的含义及法律性质

  人民调解即人民调解委员会的调解,它是在人民调解委员会的主持下,以国家的法律、法规、规章、政策和社会公德为依据,对民间纠纷当事人进行说服教育,规劝疏导,促使纠纷当事人互谅互让、平等协商,自愿达成协议,消除纷争的一种群众性自治活动。[2]

  人民调解是一项具有中国特色的社会主义法律制度。人民调解制度是在党的领导下,继承发扬我国民间调解的传统,经历了革命、建设和改革各个历史阶段的实践不断发展和完善起来的。[3]人民调解,作为一项法律制度,已经写入了我国的根本大法。我国宪法第111条规定:“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和建议。”国务院1989年颁布的《人民调解委员会组织条例》对人民调解作出了更加全面的规定,指出:“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织,在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。”

  (二)人民调解的基本特征

  1.广泛的群众性

  人民调解组织产生于人民群众,来源于人民群众,生活于人民群众中,具有广泛的群众基础。这一特征决定了它能够及时发现问题的产生,及时了解矛盾的隐患,及时防止纠纷的激化,并使之化解在萌芽状态中。同时,中华民族具有“和为贵”、“让为贤”的优良传统,广大群众极愿和睦相处,安居乐业,也愿意用平和的调解方式解决争议和纠纷,自愿接受调解的结果。[4]

  2.充分的民主性

  人民调解委员会是基层群众性自治组织,它的调解就是基层群众民主管理的好形式,是人民群众直接管理国家和社会事务,实现当家做主的具体形式之一,是社会主义民主在基层社会生活中的扩展。

  3.便捷高效性

  人民调解作为一种制度化、经常化和专门化的纠纷解决机制,在解决民事纠纷中具有便捷高效、成本低廉的优点,因而具有广泛的可适用性。[5]便捷高效在人民调解中主要体现于:一、及时。受理调解申请及时,手续简便,人民调解化解矛盾纠纷没有严格的程序性规范的约束,并规定调解纠纷一般在一个月内调结。二、便利。人民调解委员会均设置在公民、法人所在的村委会、居委会或单位,人民提起人民调解的申请十分便利;人民调解员一般都熟悉纠纷当事人,了解情况方便,有利于及时准确地掌握纠纷缘由,有利于快速解决纠纷。三、灵活。它可以在当事人在心理压力较小的情况下,更好地发挥“沟通的理性”,由对抗走向对话,在平等协商的基础上彻底解决矛盾纠纷。

  4.公益性

  《人民调解委员会组织条例》第11条规定“人民调解委员会调解民间纠纷不收费”,从而消除了不少群众依然存在的“衙门八字开,有理无钱莫进来”的心理障碍,为很多因费用承受能力有限而不能解决纠纷的群众找到了解决途径。另一方面,由于人们调解不打破原有的人际关系就可达到化解纠纷的目的,其伦理成本较低廉,更有利于双方和谐相待,保持友好关系,便于今后继续合作,实现社会稳定。

  二、人民调解与司法调解、行政调解的区别

  人民调解与司法调解、行政调解共同构成了多元化的调解解决民事纠纷机制,它们具备调解的共性,但也存在很大差异,主要体现在以下几个方面:

  1.调解的主持机构不同。人民调解的主持者为人民调解委员会,人民调解委员会是基层群众自我管理、自我教育、自我服务的民主自治组织;司法调解的主持者是各级人民法院,人民法院是国家的审判机关;行政调解的主持者是国家行政机关或法律法规授权的具有行政管理职能的组织。[6]

  2.调解的性质不同。人民调解是一种群众性自治活动,是不具有诉讼性质的诉讼外纠纷解决机制;司法调解是人民法院审理民事、刑事自诉、行政案件的一种结案方式,是诉讼活动;行政调解是一种行政管理活动。

  3.调解权的来源和性质不同。人民调解员和人民调解委员会的调解权来源于一定范围内群众直接授予的民主自治权;人民法院审判人员的调解权是国家赋予人民法院审判权的一种表现;行政机关工作人员的调解权是国家赋予的行政权的一种表现形式。[7]

  4.调解的范围不同。人民调解的范围包括一般民事纠纷、轻微刑事治安违法引起的纠纷以及违反社会公德引起的纠纷;司法调解调解所有符合法院受案条件的民事纠纷以及刑事自诉案件;行政调解调解的纠纷多是与行政管理工作相关的特定经济、民事纠纷。

  5.调解达成协议的效力不同。人民调解委员会主持下达成的调解协议具有民事合同性质,但不能作为强制执行的依据,当一方当事人不履行调解协议时,另一方当事人可以向人民法院起诉请求对方当事人履行调解协议;司法调解达成协议并制定的调解书是国家审判机关行使审判权所形成的司法文书,一旦送达立即生效,不允许反悔,任何一方当事人不得以同一诉讼标的再向法院起诉,它与生效判决具有同等的法律效力,是一种强制执行的依据。

  三、人民调解的主要功能

  (一)调处民间纠纷功能,最大限度地化解矛盾纠纷,营造和谐稳定的社会环境

  人民调解除了做好传统的公民与公民之间婚姻、家庭、邻里、赔偿等常见性、多发性纠纷调解外,还要积极参与调解公民与法人之间、公民与其他社会组织之间的矛盾纠纷。在农村,主要是及时调处农民减负增收、重点建设项目征地、土地承包、山林权属变更等引起的纠纷;在城市主要是及时调处市政建设、旧城改造、拆迁、职工下岗以及物权法实施引起的各种纠纷,化解在萌芽状态。

  (二)预防纠纷、防止矛盾激化功能,减少民转刑案件的发生

  作为基础性的工作是做好矛盾纠纷的排查工作,及时全面地掌握情况、掌握信息,为党和政府正确决策提供依据。这是正确处理人民内部矛盾,预防和减少犯罪及群体性事件的首要环节,是维护社会稳定和广大人民群众根本利益的一项重要工作。开展矛盾纠纷排查,预防纠纷激化,必须紧紧围绕经济建设这个中心,针对影响社会稳定的主要问题,突出重点,深入排查,对排查出来的社会矛盾,特别是那些可能引发重大治安问题和群体性事件,有可能激化成刑事案件的,要坚持“及时排查、各负其责、工作在前,预防为主”的原则,尽可能及时化解,避免酿成事端。对不属于人民调解范围的矛盾纠纷,也要做好与相关部门或相关单位的衔接工作。[8]

  (三)法制教育功能,提高群众法律素质,从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生

  要把法制宣传贯穿于人民调解的全过程,把个案调解与有针对性地开展法制宣传教育结合起来,增强当事人和广大群众的法制意识,教育引导广大群众遵纪守法,通过合法的渠道反映合理的诉求,依法维护自己的合法权益。要把人民调解与宣传党和国家的方针政策结合起来,教育引导人民群众理解支持党和政府的政策措施,自觉维护改革发展稳定的大局。要把人民调解与理想、道德教育结合起来,提高人民群众的思想道德水平,提高广大人民群众依法行使权利和履行义务的意识,使自己的行为纳入法制的轨道,从根本上预防和减少犯罪发生。

  四、完善多元化调解机制的措施

  (一)强化人民调解的基础性功能,拓宽工作领域

  人民调解工作的主要任务是调解民间纠纷,通过调解工作宣传法律法规、规章和政策,教育公民遵纪守法,遵守社会公德。加强新时期人民调解工作,要强化人民调解的三项功能:强化调处民间纠纷功能,最大限度地化解矛盾纠纷,努力营造和谐稳定的社会环境;强化预防纠纷、防止矛盾纠纷激化功能,及时全面掌握有关信息,为党和政府正确决策提供依据,努力减少“民转刑”案件的发生;强化法制宣传教育功能,努力提高基层群众法律素质,从源头上预防和减少矛盾纠纷产生。[9]做到事后调解与因人、因地、因事、因时预防在前的主动调解并举,建立解决社会矛盾纠纷的长效机制。[10]坚持“调防结合,以防为主”方针,把预防矛盾纠纷作为新时期人民调解工作的重点,坚持抓早、抓小、抓苗头,采取有力措施,努力把矛盾和纠纷化解的萌芽状态,争创“五无”(无民间纠纷激化引起的自杀、凶杀、群众性械斗和群体性上访、无重新犯罪)乡镇、街道,维护基层社会稳定。

  (二)巩固、健全、发展多种形式的人民调解组织

  村民委员会人民调解委员会、居民委员会人民调解委员会是人民调解工作的基础和主体。要按照《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国居民委员会组织法》、《人民调解委员会组织条例》和《人民调解工作若干规定》的要求,对现有村、居人民调解组织状况深入调查摸底,针对不同情况,进行整顿、充实和提高。结合农村基层组织建设和城市社区建设,继续加强人民调解委员会、调解小组、调解员三级调解网络建设,全面消除村、居人民调解组织建设的空白点。 [11]建立和完善乡镇、街道人民调解组织。依据有关规定将现有的乡镇、街道司法调解中心、人民内部矛盾调处委员会等各种形式的调解组织纳入人民调解组织范畴,在组织、名称和工作程序、范围、机制等方面逐步加以规范。因此,笔者在实务中已经开展的多元化调解对接有:与公安的公调对接、与检察院开展的检调对接、与法院的诉调对接、与人社局开展的劳动争议调解对接、与信访局开展的访调对接、与驻区医院开展的医患纠纷对接等等,并建议相应的人民调解组织,都取得很好的效果。

  (三)积极推进人民调解工作的规范化、制度化建设

  要结合新时期人民调解工作的实际情况,进一步规范人民调解的工作方式、工作程序和工作纪律,增强人民调解程序的公正性,提高人民调解委员会的工作水平和社会公信力。各级人民调解组织和广大人民调解员要严格遵守《人民调解委员会组织条例》、《人民调解工作若干规定》,坚持人民调解的民间性、自治性特征,坚持平等自愿原则和便民利民方向,充分运用说服教育、耐心疏导、平等协商等方法化解矛盾纠纷。

  各级人民调解组织要提高人民调解协议的规范化水平。司法行政机关要加强对调解协议合法性、规范性的日常检查指导。基层人民法院及其派出的人民法庭要认真贯彻执行《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》,公正审理涉及人民调解协议的民事案件,加强对人民调解工作的指导,及时提出纠正和改进建议。[12]

  五、我国多元化调解解决民事纠纷机制的完善

  “我国纠纷解决机制的完善应当着眼于中国现实国情,立足于对我国既存纠纷解决体系的全面认知和理性反思。由此出发,我国纠纷解决体系的改革目标可以确定为:构建一个国家主导的,以司法为支撑,以社会为依托的合理、协调的纠纷解决体系。”为实现上述目标,笔者认为应该采取以下措施:

  第一,确立国家的主导地位。相比社会主导型纠纷解决方式,国家主导型纠纷解决方式具有高效、统一、权威等优点。我们之所以主张实行后者,在于中国市民社会正处于形成之中,其内部自生机制不够完善和成熟,客观上不能充分应对日益增长的纠纷解决需要。这就需要一个行使较多公共职能的强大国家的存在,需要依托一个现代的、理性化的、法治化的政治架构来实现纠纷的解决。

  第二,司法的非中心化。司法作为解决纠纷的一种基本手段,在整个纠纷解决体系中的重要地位毋庸置疑。然而,司法在纠纷解决过程中的重要地位,并不意味着司法在社会纠纷解决中的优先地位。司法掌握的应是纠纷的最后裁决权,而不是最先解决权,甚至往往也不是最优解决权。在司法的不足与无能的状态下,一些原本被法治主义边缘化了的纠纷解决方式,如农村德高望重的人物主持的调解,各种形式的私力救济,不仅没有式微或消亡,反而在更多领域被认可并被发展和完善起来。

  第三,重视政府部门解决纠纷的发展和规范。之所以要重视政府部门解决纠纷的发展和规范,一方面,在于行政职能随着社会的发展、事务的繁杂,更加凸显出来,它与公民个人、组织有着更经常、更广泛、更直接的联系,人生的每个阶段都要与行政机关打交道。另一方面,在于服务政府理念的建立。当前,我国已进入社会矛盾的高发期,为了消除社会发展的不平衡和不协调问题,政府必须完善自身的服务职能,为化解社会矛盾纠纷发挥积极、能动的作用。服务型政府所蕴含的民主、契约、服务合作等服务行政理念,是重视通过行政机关解决争议这种模式的基础。

  第四,社会性纠纷解决方式的强化。在国家和社会二元分化的历史背景下,社会自治领域日益增多,社会权力日益增长,社会权力类型也多了起来。在这种格局和背景下,国家既不应该更不可能垄断纠纷的解决,充分发挥各种社会组织的纠纷解决功能具有重大意义。以社会中介组织对纠纷的解决为例,一些组织组织发挥了重要的作用,如妇联对涉及妇女权益纠纷的参与、工会对涉及工会会员权益纠纷解决的参与、各种学术性团体对涉及会员权益纠纷解决的参与等。

  第五,多元化纠纷解决体系的理性建构与理性演进。我国社会未来的纠纷解决体系应是一种建构理性与演进理性共同作用的产物。一方面,我们应当在深刻了解和掌握纠纷解决机制现状的基础上,科学地、理性地建构,甚至通过立法完善、推进该制度建设;另一方面,我们应当在充分尊重历史传统、民间习俗和经验的基础上,重视通过改革、试验在实践中逐步形成合理的纠纷解决机制,应当允许和鼓励改革试点,以便发现改革的最佳途径。

  结语

  在社会发展的特定时期,特别是社会转型期和高速发展期,往往也是纠纷多发期,这是因为,原有的利益格局和社会秩序被动摇甚至被打破,而新的利益秩序和格局尚未形成。在资源匮乏、利益冲突甚至对立加剧的背景下,各种新的诉求不断提出,纠纷因而多发且不断加剧。在这种情况下,一方面,既有的规则体系往往不足以解决新的纠纷。另一方面,纠纷解决机制的正当性、有效性、权威性也会受到严峻挑战。因此,能否通过合理有效的纠纷解决机制及时妥善地解决纠纷,并由此开通发现规则与重建制度的通道,乃至预防或减少纠纷的发生,是关系到社会能否顺利度过转型期,实现社会稳定发展与变革的关键所在。[13]为此,我们必须重视以人民调解为基础的多元化调解解决民事纠纷机制,并不断完善我国的纠纷解决制度,为社会的和谐奠定扎实的基础。

  参考文献:

  [1]侯怀霞、张慧平:《纠纷解决及其多元化法律问题研究》,法律出版社2015年。

  [2]广东省司法厅编:《人民调解教程》,广东人民出版社2008年。

  [3]张红侠:《人民调解变迁研究——以权威类型转变为视角》,中国社会科学出版社2016年。

  [4]广东省司法厅编:《人民调解教程》,广东人民出版社2008年。

  [5]侯怀霞、张慧平:《纠纷解决及其多元化法律问题研究》,法律出版社2015年。

  [6]广东省司法厅编:《人民调解教程》,广东人民出版社2008年。

  [7]高翠萍:《充分发挥三种调解方式优势互补的作用》,《人民调解》,2004年第6期。

  [8]范愉:《非诉讼纠纷解决机制研究》,中国人民大学出版社,2000年版。

  [9]范愉:《非诉讼纠纷解决机制研究》 ,中国人民大学出版社,2000年版。

  [10]于少红:《浅谈我国民事调解制度的弊端与完善》,《法治社会》,2003年10期。

  [11]高翠萍:《充分发挥三种调解方式优势互补的作用》,《人民调解》,2004年第6期。

  [12]王恒勤主编:《人民调解理论与实务》,中国政法大学出版社2011年。

  [13] 范愉:《纠纷解决的理论与实践》,清华大学出版社2007年版。

  

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