鼓楼区司法局 姜晓宁 姜宏斌
修订后的《律师法》赋予区县司法行政机关对律师及律师事务所执业活动进行日常监督检查的职责，对区县司法行政机关的律师管理工作提出了新的要求。如何加强和改进基层司法行政部门依法履行律师管理职责是当前我们思考的新课题。
鼓楼区局所在的江苏省南京市鼓楼区是南京市中心城区之一，面积26.62平方公里，人口近70万，驻区单位包括省委、省政府、省人大、省市法院、省司法厅等单位，绝大多数属于省级行政机关资源；包括南京大学、南京师范大学等大专院校、科研院所，绝大多数是科教文卫资源；包括省律师协会以及省管、市管、鼓楼区直管和外区直管律师机构近70家；2001年以来我区律师业与律师事务所脱钩改制前相比，机构数、律师人数、创收数、服务经济社会发展的成效均取得倍增，但在律师管理工作的具体实践中我们感到现行律师管理机制与律师业持续健康发展仍有诸多不协调不和谐的因素。
目前，鼓楼区局直接管理的律师机构只有20家，专职执业律师160人，2009年律师创收总额不到3000万元，在我区现代服务业（全区年度财政收入65.5亿*80%）所占比重较小，律师机构小，经济总量小，人数少，专业化团队化高端业务服务能力偏弱，律师法律服务作为现代服务业的重要产业明显与我区的经济社会发展不协调不适应。从行政管理层面分析其主要原因，一是设立律师机构“门槛”低，律师在区县局申请办所只要求3名以上有3年执业经历的专职律师，行政许可条件设定不利于激发律师走专业化、品牌化、规模化发展的原创动力，反而是满足了相当一部分有一定执业经历和一定经济基础，但又缺乏办所理念、思路和管理能力的律师“另起炉灶”当“老板”的冲动。其办所的实践“做不大做强，做不强做长”，同业不同路，同干不同效；二是区县管理力量弱，管理工作不到位。区局法律服务管理科不但要管理律师机构，还要管理基层法律服务机构，人少任务重、工作量大，大多数时间和精力只能用于处理行政性日常管理事务，律师管理职能基本上都由省级市级司法行政机关行使，区县司法行政机关只有申请领取律师事务所执业许可证、律师执业证以及律师年检注册的初审权。相对省级市级司法行政机关来说，区县司法行政机关的律师管理职能较弱，在遵循依法行政的原则下，区县司法行政机关基本上无管理“硬手段”、“硬措施”。同管不同权；三是“两结合”管理体制在实践操作上不协调。由于律协机构只设置在省市一级，区县没有律师行业组织，因此，对广大的区县律师，市律协的行业管理也没有完全到位，省市均有律师行政管理部门和律师协会相对容易结合，区县只有律师管理部门但无协会，只能主动请求和被动接受市律师协会的结合。
加强和改进基层司法行政机关律师管理工作的建议：《律师法》规定了县级司法行政部门对律师、律师事务所的执业活动实施日常监管和对违法行为处罚的建议权，对于市级司法行政部门而言，一是要按照全市律师管理一盘棋的工作思路规范管理行为，理顺管理关系，区分管理责任。一方面要科学制定全市律师管理工作指引、办法和细则，另一方面要着眼于加强区县律师管理硬件和软件的投入和使用，在区县成立律师协会尚与法无据的情况下，在市一级律师协会成立区县律师工作专门委员会，成员包括区县局长或分管局长和部分经区县律师推选的代表，或在区县设立市律师协会区县代表工作组。与此同时，着手界定市局区县局律师管理原则、职责、范围、权限和利益冲突协商解决机制，积极协调区县级司法行政部门在律师管理工作中遇到的实际问题，加强对区县级律师管理工作的督查，开展对区县级律师管理工作检查、考核、评比等工作，切实增强基层司法行政机关的律师管理工作的能力，避免直接或绕开区县级司法行政部门实施律师管理工作，真正使区县级司法行政部门在律师管理上做到权责一致；二是省级律师行政管理机关要会同市局通过科学设定许可律师办所的前置条件，结合律师办所意愿，在统一原则统一平台的操作规程中实施许可，调整区县局设立新所在执业律师人数、执业经历、初设规模、管理能力等方面的条件规定，要求区县局提供预设新所的评价报告，避免律师机构执业地与主管局所在地、纳税所在地不一致情形的发生。目标是建立“建立公开、平等、规范的行业准入制度。建议省厅律师管理部门适时研发全省统一的律师行政管理数字化信息系统，与省律师协会建立省级律师和律师管理培训中心，在加大对执业律师再教育再培训的同时加强对律师行政管理人员的轮训；三是区县司法行政部门要深入研究律师工作的特点和规律，全面准确把握直管律师机构和律师的适时动态，在服务帮助和扶持律师业发展的同时强化律师行政管理工作效能。成立区县律师业规范与拓展协调指导工作机构，通过建立和落实律师事务所主任管理工作责任制度、区县级司法行政部门律师管理工作责任制度，坚持行政管理与行业管理相结合，更加注重引导律师机构自律性管理，促进律师行业，特别是律师事务所管理作用的发挥，坚持推进制度建设与依法检查督促相结合，更加注重教育引导，切实推动律师管理工作由被动的事后查处向主动的事前教育、事中督查转变，坚持加强日常管理与主动服务相结合，更加注重寓管理于服务，关心律师成长、维护律师依法执业权益，从源头上堵塞漏洞，减少问题的发生，努力为律师机构持续健康发展和律师执业创造良好的条件。
