栖霞区司法局
中央政法委书记周永康在全国政法工作会议上提出，要抓住影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，推动政法工作全面发展进步，确保国家安全和社会和谐稳定，为经济社会又好又快发展提供更加有力的法治保障。对照此要求，就司法行政工作来说，社区矫正工作显得尤为突出，而要提升社区矫正对象的教育监管，不仅要依靠社会管理创新，更要司法行政中的公正廉洁执法，特别是在整个社区矫正工作流程中，一整套的制度设计和流程创新，对搞好社区矫正工作是极其重要的。
一、问题的提出
2003年《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称《通知》）颁布，规定“社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促使其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动”。社区矫正的适用范围包括5种情景：被判处管制的、被宣告缓刑的、被暂予监外执行的、被裁定假释的、被剥夺政治权利并在社会上服刑的。社区矫正的主要任务包括：按照法律对社区服刑人员管理和监督，确保刑罚的顺利实施；通过多种形式，对社区服刑人员进行教育，矫正其不良心理和行为；帮助社区服刑人员解决各种困难和问题，使之顺利回归社会。
该《通知》第三条规定，司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作，会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察，组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作。街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作。监狱管理机关要依法准确适用暂予监外执行措施，对符合假释条件的人员要及时报请人民法院裁定假释，并积极协助社区矫正组织的工作。
从上述规定可以看出，社区矫正工作的执行主体是多元的，包括司法行政机关、人民法院、人民检察院、公安机关、社区基层组织，甚至包括民政部门、劳动与社会保障部门、民间组织、志愿者以及矫正对象等等，他们以司法行政机关为核心形成了一个多元的工作落实网络。但就其根本，还是可以看出这项工作的主体是司法行政机关，最终工作落实就是一线司法所。
那么，这么庞杂的工作落实网络如何能保证社区矫正工作的公正廉洁开展？司法行政机关究竟怎样才能顺利开展社区矫正工作？司法所如何构建一个社区矫正流程来保证公正廉洁执法的有效性？
为此，栖霞区司法局在辖区内的街道司法所开展试点工作，按照社区矫正工作的时间顺序分解其流程，对流程中的每一个环节和细节进行制度设计和流程创新，努力创设出科学实际和操作性强的一套制度和流程，力求在司法行政视野中的社区矫正工作公正廉洁性。
二、“避”、“同”、“闻”、“问”、“切”、“议”保证审前调查的工作的公正性
审前调查，也被称为判决前调查或人格调查，是指在法院判决前，由专门机构对行为人的个人情况、犯罪背景等进行专门调查，并对其人身危险性进行系统的评估，然后将调查与评估报告提交法院，供法院在量刑时参考的一种制度。审前调查制度起源于美国的缓刑资格调查制度。二战后，在刑法学者和有关国际会议的积极倡导下，这一制度在许多国家的刑事立法中得以确立。
我国的《最高人民法院关于审理未成年人刑事案件的若干规定》第二十一条：开庭审理前，控辩双方可以分别就未成年被告人性格特点、家庭情况、社会交往、成长经历以及实施被指控的犯罪前后的表现等情况进行调查，并制作书面材料提交合议庭。必要时，人民法院也可以委托有关社会团体组织就上述情况进行调查或者自行进行调查。江苏省高级人民法院、检察院、司法厅、公安厅在2006年实施了《刑事案件未成年被告人审前调查实施办法（试行）》，其中规定，各级司法行政机关（社区矫正工作机构）接受法院的委托，在检察院的监督和公安部门的协助下，对户籍所在地或经常居住地在本辖区内，依法可能判处三年以下有期徒刑、拘役并具有管制、缓刑条件的刑事案件未成年被告人实施审前调查。
南京市中级人民法院和司法局在2009年下发了《未成年被告人审前调查及未成年非监禁罪犯社区矫正工作实施意见》，其中第一条规定：未成年被告人的审前调查，是指人民法院在案件开庭审判前，委托司法行政机关对未成年被告人危害社会行为背景因素、社会危害性、人身危险性以及家庭教育管束能力及社区接纳程度等情况所进行的调查评估，并作出客观、全面、真实报告。第二条更是明确规定：审前调查工作由区县司法局负责指导、检查和审核，并由街道、镇司法所负责走访、调查和评估，并出具书面报告。
最终，审前调查工作要由司法所具体组织实施。因为审前调查直接影响到被告人能否判处缓刑，而能否判处缓刑从而获得社区矫正的机会，对于被告人的切身利益来说是至关重要的，也是社区矫正工作前置程序中落实公正廉洁的非常重要的一环。因此存在被告人或者其亲属为了获得社区矫正机会，通过贿赂、要挟等不正当手段促使司法所提供有利的审前调查报告的情况。
我们的做法是，接到法院的委托调查函之日，迅速成立由司法所工作人员组成的审前调查评估小组，按照“避”的要求，对有利益关联的人员实行回避原则；为了杜绝可能存在的徇私行为，规定审前调查所有活动至少有两人以上共同办理的原则，以体现“同”的要求；第三，走访被告人就业单位、左邻右舍或在读学校，通过第三人来了解其真实的表现，就是像猎犬一样“闻”，保证获取资料的真实和公正；第四就是“问”，与被告人进行直接见面谈话，了解其犯罪动机及事后认罪、悔罪态度；第五点是“切”，就是审前调查要切中要害，就是说要了解被告人年龄、受教育程度、健康状况，生活经历，以及案发前的身份和经济状况等，如是否在校学习还是务工、务农，是否有辍学、流浪等基本情况，在校学生了解其学业情况及学校环境，包括学习成绩，对学习、对老师的态度，学校教育及周边环境等等，了解被告人性格特征、兴趣爱好、智力能力以及交友情况。尤其要注意是否有吸毒、酗酒、赌博、早恋、网瘾、夜不归宿等不良表现，是否接触不良的阅读物、光碟、网站等，是否同具有不良表现的人进行交往等等，通过走访被告人所在村居，了解被告人平时的表现情况和社会交往情况，调查被告人邻里关系及矫正条件，通过走访被告人家庭，调查家庭成员的构成，和睦与否，父母对孩子的管教情况，监护人的职业、收入、健康情况，被告人成长经历以及性格特点。通过对同案件形成和案犯处遇有关的各种事实因素的全面调查，通过直接接触、实地考察，保障其调查评价的准确性和可靠性；最后一点是“议”，对调查结果进行分析形成评估意见。调查评估小组根据掌握的情况，综合评估被告人社会危险性和再犯可能性，就被告人是否适用社区矫正以及在何地入矫提出建议，形成书面材料以及相关的谈话笔录，提交法院。通过这些流程和制度设计，目前，栖霞区各司法所办理的审前调查没有出现一起违法违规事件。
三、巧妙设计矫正实施方案，严格减刑证据认定，最大限度压缩社区矫正实施过程中可能存在的腐败和违法行为空间
社区矫正说到底，还是一种刑罚执行活动，刑罚具有天然的惩罚性。社区矫正一系列的教育监管要求，对于社区矫正对象来说，是一种客观存在的负担。因为社区矫正是非监禁刑，这就为少数人企图逃避这种负担提供了可能。如何才能避免司法所随意减免矫正对象的这种负担？如何杜绝一些工作人员为矫正对象的减刑提供不正当的便利，甚至是伪造证据？
首先是细化矫正措施。江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院、江苏省司法厅、江苏省公安厅等部门在2004年出台了《江苏省社区矫正对象管理工作规定（试行）》，其中对社区矫正对象的教育监管要求做了规定，但很多规定是需要在司法所工作实践中予以细化的，比如每月的书面汇报，规定只是要求每月写书面汇报，可没有规定书面汇报具体要汇报什么内容，在以前的工作中，有人把书面汇报曲解为思想汇报，帮助矫正对象逃避汇报真实情况的义务，草草几句，而思想是看不见摸不着的，很难知晓矫正对象的真实表现，造成矫正效果弱化，也违背了公正执法的原则。所以细化矫正措施是保证公正廉洁执法的一个重要手段。本着方便可行和操作性强的原则，我们把矫正具体措施落实到每一个子项当中。从入矫时开始，进行集中入矫课堂教育以及宣誓和签字，然后拍照，登记详细资料。——这个入矫细化措施在《江苏省社区矫正对象管理工作规定（试行）》中是没有的。
其次，引入“第三人”监督和考核机制。所谓“第三人”，就是除了司法行政机关及其工作人员和社区矫正对象之外的第三方。引入第三方对社区矫正工作进行监督和考核，很显然的能保证矫正措施落实的公平与公正性。在栖霞区司法局设立的交通协勤社区矫正公益劳动基地，所有的公益劳动过程都纳入到值班交警的监督之中：人数由交警清点、工作任务由交警分配、考核记录有交警填写。另外一个法定的第三方就是检察机关，根据我国现行法律的规定，社区矫正的法律监督实际上是与人民检察院监所检察监督职责相对应的，由人民检察院对社区矫正组织在执行人民法院和监狱管理机关做出的已经发生法律效力缓刑、假释、管制、剥夺政治权利和监外执行判决、裁定、决定执行情况是否合法进行监督，如果发现问题，通知执行机关予以纠正。但目前存在的问题是，客观地说，检察机关本身对执行监督的重视程度不如对诉讼监督，对非监禁刑罚执行监督重视更是不如对监禁刑罚执行监督，这种惯性思维对目前社区矫正执行监督产生不小的影响，原有的监外刑罚执行当中，公安机关全权负责服刑人员的监督管理，刑罚执行主体明确；检察机关作为刑罚执行的监督部门，监督的对象主体明确，就是公安机关。社区矫正试行工作开展后，监外服刑人员的管理工作由司法所工作人员承担，这样检察机关在刑罚执行监督过程中就出现了一个悖论，检察机关监督的主体不再承担主要的监外刑罚执行工作，而由司法所负责对矫正人员的日常监管、教育、考核。同时，被矫正对象提议减刑等奖惩权限却在公安机关，形成了执法机关是公安，执行机关是司法所的局面，使检察机关的监督对象变得不够明确，为此，笔者建议，要尽管理顺社区矫正工作责任主体，理清各方关系，强化相关监督的力度。
最后，就是严格控制减刑人数，强调现实表现，加大对减刑证据预先审核力度。按照规定，减刑提请权是公安机关，但相关材料确是司法机关准备和制作。所以从某种程度上说，某个社区矫正对象能否获得减刑，司法机关特别是具体分管工作的司法所掌握着相当大的权力。为了防范这种权力被滥用，我们尝试了如下做法：一是控制辖区内的每家司法所减刑申报人数，——保证各家司法所申报的都是表现优秀者；二是实行全区集中汇总，择优往公安机关提交，在比较中把确实能够获得减刑的矫正对象选出来；其三是对司法所提交的减刑证据进行严格审核，从证据形式、证据效力以及证明力等多方面推敲，对证据的真实性和合法性以及关联性进行细致验证。
四、延伸矫正后工作，努力减少再犯罪可能性，维护社会和谐稳定
社区矫正期满之后，司法所工作基本到处结束。目前有一个问题值得探讨，社区矫正对象能否纳入到安置帮教工作当中，按照相关规定，安置帮教对象为刑满释放5年、解除劳教3年内的刑释解教人员。因为社区矫正对象虽存在“刑满”，但其不存在“释放”，据我们所知，社区矫正对象基本是没有纳入到安置帮教工作中去的，综合各方面因素考虑，我们赞成社区矫正对象不纳入安置帮教对象中，因为一来能够获得社区矫正的，其人身危害性还是相当比较小的；二来安置帮教工作主体仍然是司法所，这样会让矫正对象从一个阶段到另一个阶段，一直受司法所约束，会导致其厌倦和逃避心理。虽然社区矫正对象期满后不纳入安置帮教体系中去，但考虑到社区矫正对象毕竟都曾经有过犯罪行为，其社会危害性也许比不上服监禁刑的人员，其与一般的社会大众相比仍然具有一定的人身危险性，在工作实际中，也确实存在社区矫正刑罚刚结束不久就再犯罪的情况。社区矫正对象在矫正期间，考虑到撤销矫正刑收监做实刑的风险，可能会存在部分社区矫正对象“忍辱负重”，等待矫正期满结束；还有一种情况是气球效应，气球被压着的时候是凹下去的，一旦没有外来压力，其会迅速凸起，社区矫正对象在刑罚执行期间有一种“再刑”概念，可是一旦矫正期满，其可能会有在犯罪的可能性。
所以，延伸和拓展矫正期满后的工作，对于完善整个社区矫正流程和整套制度是有益的。由于矫正期满后相关工作没有相关法律法规依据，这就要求我们要借鉴安置帮教工作中的好的方法和经验。人天然具有趋利避害的特性，通过帮扶等手段附着矫正期满后的工作是很有效果的。我们的经验一是建立和保持联系，虽然社区矫正期满，司法所仍然可以和社区矫正对象建立和保持联系；二是通过司法所开展的法律咨询、法律援助以及调解工作，最大可能的保持和矫正期满后的矫正对象的接触；三是矫正对象的志愿者和监督人，都是社区内对矫正对象比较了解和接触比较多的人员，司法所可以通过这个渠道，保持对矫正后一段时间内矫正对象的不安分状态；四是有些社区矫正对象生活或工作上存在一些困难的，司法所可以联合民政等部门，以通过提供各种帮扶，引导好矫正期满后刚走向新人生的一段路程；最后，我们建议矫正期满后对矫正对象的关注期为半年到一年之间为宜。在矫正期满后的关注期内，如果发现社区矫正对象有异常行为，要积极和社区人员合作，帮助纠正可能存在的行为风险，如果发现其有违法犯罪行为，要及时制止，避免对社会造成危害，必要时要向公安机关通报。
综上，我们通过一个社区矫正流程的重新梳理和塑造，极大地保证了社区矫正执法工作的公正廉洁，极大的维护了社区安全和社会和谐稳定。
