雨花台区司法局 张秀平
对刑释解教人员的安置帮教工作是在各级党委、政府的统一领导下，依靠各有关部门和社会力量对特定对象进行的一种非强制性的引导、扶助、教育、管理活动。多年来，各地和有关部门在这方面做了大量卓有成效的工作，为预防和减少重新违法犯罪，维护社会治安秩序稳定做出了贡献。但同时应该看到，安置帮教工作作为社会治安综合治理的重要组成部分，至今尚未形成比较规范、全面、统一的法律制度，其实施过程中遇到的一些具体问题常因无法可依而难以解决。在新的历史时期，安置帮教工作面临着许多新情况、新特点，法制建设的滞后对这项工作的阻碍作用日趋明显，笔者认为，制定专门、规范、权威、全面的刑释解教人员安置帮教工作法规已是一个迫在眉睫的问题。
一、当前刑释解教人员安置帮教工作法制化建设状况
当前，虽然在《宪法》、《中华人民共和国监狱法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《全民所有制工业企业转换经营机制条例》等全国性的法律法规中可以觅到与安置帮教工作相关的条文，如《监狱法》第五章第五节“释放和安置”中第37条明确规定：“对刑满释放人员，当地人民政府帮助其安置生活。”《未成年人保护法》第44条对未成年的刑释解教人员的社会帮教工作作了特别规定：“服刑期满解教的未成年人，复学、升学、就业不受歧视。”但这些条文和内容较简单，不够详细、具体和明晰。这就造成了当前我国对刑释解教人员的安置帮教工作主要还是依靠中央下发的有关文件、规定，以内部通知为执行依据。如1994年，中央综治委、公安部、司法部等部门联合下发了《关于进一步加强对刑满释放、解除劳教人员安置和帮教工作的意见》（综治委〔1994〕2号），1999年，又下发了《关于进一步做好服刑、在教人员刑满释放、解除劳教时衔接工作的意见》（综治委〔1999〕5号）等。目前，部分省（自治区）出台了一些地方性法规，如江苏、山东、河南、新疆、福建、江西、黑龙江、吉林、等省（自治区）向市政府提出建议。当前，许多地方性法规对安置帮教工作的规范管理起到了积极作用，但仍不够完善和成熟，而全国性的刑释人员安置帮教工作法规尚未出台，安置帮教工作显然缺少了法律依据。
二、加强刑释解教人员安置帮教工作法制化建设的现实意义
（一）加强刑释解教人员安置帮教工作法制化建设，有利于贯彻党的十五大“依法治国” 方略，探索行政法治新途径
依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人看法和注意力的改变而改变。中国几千年的历史也证明，法令行则国治国兴，法令弛则国乱国衰。保持稳定，维护国家长治久安，最基本的办法就是实行法治，只有法治国家，才能保证权利授予有制、行使有规、监督有效，国家重大事项依照法定程序决定，国家不安定因素才能及时化解和正确处理。但众所周知，“依法治国”的前提和基础是立法机关严格按照法定程序立法并形成完备的法律制度体系。刑释解教人员安置帮教工作作为党和政府赋予司法行政部门的一项重要职能，其尚未有规范、完备的法律体制，在一定程度没能达到“保证国家各项工作都依法进行”的基本要求，在实际操作过程中许多工作细节难免未能按法定程序进行。近年来，随着违法犯罪人员逐年增多，回归社会的刑释解教人员也随之剧增。安置帮教工作在社会治安综合治理系统工程中的地位和作用也日益突出，其工作成效与国家政治、经济的稳定休戚相关，其零散、不统一的管理法规已不能很好地体现国家的法治和社会的文明进步。因而，当前加强刑释解教人员安置帮教工作法制化建设，是依法治国和依法行政的必要前提和基础。从局部来说，规范的刑释解教人员安置帮教工作法规是国家依法治国的组成部分，从法学角度来说，更是国家维护社会秩序长治久安的重要措施，因此，加强刑释解教人员安置帮教工作法制化建设，既是健全社会主义法制的要求，更有利于国家依法治国方略的贯彻实施。
（二）加强刑释解教人员安置帮教工作法制化建设，有利于调动社会各有关部门积极参与，形成齐抓共管局面
刑释解教人员安置帮教工作虽然归司法行政部门负责，但这项工作需要动员全社会力量大力协作、密切配合。例如，监狱要对即将回归社会的服刑人员加强“三课”教育（政治、文化、技术教育），特别是结合就业形势，因地制宜开展技术培训；司法行政部门、劳动和社会保障部门要积极开办以第三产业为主的经济实体或安置基地，对无业可就的刑释解教人员予以就业前的过渡性安置；工商行政部门对依法申请从事个体工商业经营或开办其它经济实体的刑释解教人员应一视同仁，保护其合法权益；税务部门对安置帮教办确认的过渡性安置企业，缴纳营业税确有困难的，应给予减免税优惠；公安机关要会同基层组织共同做好对刑释解教人员的帮教工作，特别要对具有重新违法犯罪倾向的刑释解教人员加强管理和挟控等。这几年来，广州市刑释解教人员安置帮教工作得到了各级协调小组成员单位和社会各界的鼎力相助和无私支持。
虽然绝大部分的单位和部门能积极支持安置帮教工作，但在市场经济的条件下，依然有个别单位和部门一切从经济利益出发，认为安置帮教工作并不能为他们创造经济效益，因而工作欠积极主动。他们对自己应肩负的职责采取推倭、扯皮、轻视态度，“齐抓”不“抓”，“共管”不“管”，使协调小组的成立形同虚设，除一起开过几次会，表过几回态外，实质性动作较少。由于各级安置帮教协调小组的具体工作由司法局安置帮教办负责，但司法局和协调小组其它成员单位却不是隶属关系，当其它成员单位工作欠主动积极时，由司法局牵头去协调开展工作就显得力不从心了。笔者认为，只有通过立法，用法律条文的形式对各成员单位、各有关部门在安置帮教工作中应履行的职责做出具体的规定，并对没有履行职责的单位和部门制定出相应的、详细的、具体的处罚措施和应追究的责任，才能促使有关单位和部门从守法的角度去认真履行自己的职责，进而形成齐抓共管的局面。
（三）加强刑释解教人员安置帮教工作法制化建设，有利于为他们提供一个宽松的回归环境，维护其合法权益
刑释解教人员回归后能否顺利地融入社会，既取决于他们的自身表现，还取决于社会对他们的接纳态度，取决于社会能否为他们提供一个宽松的回归环境。由于刑释解教人员过去曾犯下危害社会的斑斑劣迹，这就难免会在人们心目中投下阴影。另外，由于受传统观念影响，歧视刑释解教人员的现象依然普遍存在。歧视主要表现在就业、复学、救济、分田、分红等方面。刑释解教人员本身就属于社会弱势群体，他们中的大部分人文化层次、知识技能和再就业能力低。目前，我国就业形势不容乐观，以广州市为例，在经济调整过程中，失业率进一步攀升，国有经济部门就业人数减少，长期失业者增多，新增劳动力和外来劳动力有增无减，这种严峻的就业形势给刑释解教人员的就业带来更大困难。假如他们遭到社会的歧视和遗弃，合法权益得不到保障，很可能会采取“破罐子破摔”的态度，最终踏上重新违法犯罪的道路。由此可见，保护刑释解教人员的合法权益，为他们提供一个宽松的回归环境是做好安置帮教工作的核心和灵魂。
当前，尽管从国家法律法规和中央有关文件、规定中可以觅到与保护刑释解教人员合法权益相关的条文。如《监狱法》第38条规定：“刑满释放人员依法享有与其他公民平等的权利”；《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第17条规定：“刑满释放人员，同其它社会待业人员一样。经企业考核合格，可录用。在服刑期间保留职工身份的刑满释放人员，原企业应当予以安置。”但这些法律条文较笼统、零散和简单。特别是缺乏当侵犯刑释解教人员合法权益时应追究的法律责任。
为使刑释解教人员的合法权益得到法律的保护，应尽快出台一部以保障刑释解教人员合法权益为核心内容的安置帮教工作专门性法规。法规可命名为《刑释解教人员回归社会保护法》，法规应包含建立刑释解教人员就业保障机制、落实刑释解教人员基本生活保障制度、建立刑释解教人员社会救济制度、制定对老弱病残、丧失劳动能力、未成年人、女性回归人员和“法轮功”回归人员的特殊保护措施等内容。总而言之，法规应规定刑释解教人员应享有的合法权益和相关单位、部门和个人侵犯他们的合法权益时应承担的法律责任。每一项立法内容应力求详细、具体及具有较强的可操作性，使刑释解教人员除享受到普通公民的基本权利外，还可享受到作为社会弱势群体的一些特殊的优惠政策，这对鼓励和促进他们顺利回归社会，减少重新违法犯罪具有积极的意义。
（四）加强刑释解教人员安置帮教工作法制化建设，有利于扫除法制建设滞后带来的障碍，确保工作顺利开展
在安置帮教工作专门性法规尚未制定和颁布之前，现有的与安置帮教工作相关的法律法规和中央下发的文件、规定是开展安置帮教工作的重要依据。但如前所述，现有的法律法规和文件、规定过于简单和零散，对安置帮教工作中的某些细节问题（甚至是至关重要的问题）没有做出具体的规定，从而制约了工作的进一步开展。例如，现有法律法规对安置帮教工作的经费保障没有做出规定，导致有关单位经费不到位、资金匾乏。据一些区（县级市）反映，他们每年的专项经费仅有两、三万元，购买普通办公用品尚可以，但要购置现代化办公设备、交通工具和开展大型帮教活动就显得捉襟见肘，更别谈扶助安置帮教点和创办过渡性安置基地了。利用科技管理手段提高安置帮教工作质量和效率已是大势所趋，但要完成全市乃至全国的安置帮教信息管理网络建设需要大量资金，没有经费无异于纸上谈兵。鉴于经费保障对开展安置帮教工作的重要性，建议通过立法明确规定：第一，各级财政部门把安置帮教工作经费列入每年的财政预算，并根据实际情况逐年增加投入；第二，建立刑释解教人员回归社会专项基金。基金一部分由政府拨款，一部分向社会慈善组织、助困扶贫机构筹集募捐。又如，现有的法律法规对安置帮教工作机构编制没有做出规定，导致工作人员都是临时抽调而成的，缺乏长远性和稳定性。长期以来，编制问题从市到区都没有解决，直至今年的机构改革，才允许市安置帮教办单列编制，并作为长期性正式机构予以确认，但区（县级市）、街（镇）的安置帮教办能否解决编制问题，至今尚是一个未知数。由于长期没有正式编制，从事安置帮教工作从领导到工作人员都是临时抽调而成，他们中一些人难免存在“做一天和尚撞一天钟”的临时想法，严重制约了工作的进一步开展。建议通过立法，确认安置帮教的组织机构，明确规定市、区（县级市）和街（镇）的安置帮教办是司法行政系统的正式机构，编制由司法行政编制解决。由此可见，只有通过制定专门性安置帮教工作法规，填补和完善现有的安置帮教工作法律法规的不足和空白，才能为安置帮教工作的顺利发展扫清障碍。
刑释解教人员安置帮教工作对于维护社会稳定，预防和减少违法犯罪具有重要意义，而加强刑释解教人员安置帮教工作法制化建设，则可使这项工作更完善、更规范和更科学。笔者认为，在法制日益完善的今天，在法治成为治国方略的今天，在中国加入WTO 后国际交往日益频繁的今天，立法机关应下决心加快刑释解教人员安置帮教工作的立法步伐，使之为社会治安综合治理做出更大的贡献。
