关于律师惩戒制度现状与完善的思考

鼓楼区司法局  姜宏斌

【序言】

    律师惩戒制度，是律师在违反法律或执业操守时，应承担相应行政处罚或行业处分的一种制度。在我国现行“两结合”  律师管理体制下，如何建立一个统一高效、公正公平的惩戒制度，就成为律师管理研究的一个重要问题。本文结合新修订的《律师法》，对目前我国律师惩戒制度的现状及问题进行分析，并就完善律师惩戒制度进行探讨，以与工作在司法行政管理工作第一线的同仁们共飨。

    一、我国律师惩戒制度的立法现状

    我国《律师法》已重新修订并于2008年6月1日正式实施。修订后的《律师法》对律师惩戒的规定呈现两大特点：

    （一）、行政处罚条款、处罚事由、惩戒措施增加。

    修订前的《律师法》中，涉及司法行政处罚内容的条款有四条（第44～47条），而修订后则增加到八条（第47～53条、第55条）。修订前的《律师法》规定了十四种行政处罚事由、六种惩戒措施，而修订后则增加到十九种处罚事由、九种惩戒措施（增加了对律师事务所负责人的处罚）。

    （二）、在惩戒权分工上，律师协会的权力仍然有限。

    虽然修订后的《律师法》增加了律师协会的考核、制定行业规范和惩戒规则、受理投诉和举报等权力，但是根据全国律协章程，律师协会只拥有训诫、通报批评、公开谴责、责令接受培训等相对软性的权力，而凡涉及到吊销执照、罚款、没收违法所得等行政处罚权的，必须由司法行政部门决定。律师协会的惩戒权力有限。

    可见，我国对律师行业继续沿用“两结合”的管理体制。与此相适应，律师惩戒制度亦采取以司法行政机关行政处罚为主，以律师协会行业处分为辅的“二元模式”。从律师惩戒制度设计上看，行政处罚占主导地位，司法行政管理权限宽泛。修订后的《律师法》则凸现了这一特点。

    二、我国律师惩戒制度存在的问题

    对于现行由司法行政机关主导的律师惩戒“二元模式”，理论界提出了诸多质疑。归纳起来，该模式主要存在以下问题。

    （一）、分权实施，可能导致惩戒落空或重复惩戒。

    因律师惩戒权由两个不同的主体，依据不同的实体规范和程序行使，则容易形成实体或程序的“模糊地带”，可能产生惩戒权落空的问题。同时，惩戒事由存在包含关系，即行政处罚的事由被包括在行业处分的事由之中，一个不当行为可能同时受到行政处罚和行业处分，则造成重复惩戒，违背“一事不二罚”的原则。

    （二）、行政处罚主导，忽视律师自治。

    法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由。律师对当事人、对法律制度的完善和对社会所应负的责任，使得律师业在自身的组织和管理上具有高度的自治性和自律性。“律师自治”是法治国家的原则和必然要求。其核心在于律师实行行业自治。自治是律师地位提升的标志，自治原则应延伸至惩戒制度。因此，律师惩戒权应主要由律师自治组织行使。以行政处罚为主导的律师惩戒制度，弱化了律师行业的自治特性，不利于律师的自律成长。

    （三）、强化行政处罚，不利于保护律师基本权益。

    律师惩戒的目的，不是为了惩罚违法的律师，而是为了建立律师自律自治的法律秩序。如司法行政机关主导律师惩戒，行政权力直接干预非属于国家权力系统的律师业，则表达出对整个律师业的不信任。以行政处罚为主导的律师惩戒制度，削弱了律师的社会地位，律师的独立性、民主性难以确立和发挥。同时，律师协会在律师管理工作中的作用消极，特别是一些地方的律师协会是由司法行政部门的官员担任或指派负责人，不利于律师业的快速、健康发展。

    （四）、律师惩戒“二元模式”未能与国际接轨。

    律师行业组织行使律师惩戒权，是当前世界通行做法。为维护律师的独立性，惩戒权无论是由律师协会独立行使，还是由律师协会与法院共同行使，均体现出对律师惩戒的慎重态度。许多国家在法律上都确认律师行业组织的崇高地位，并在律师惩戒方面排除或限制司法行政机关的干预。如美国，实行由律师协会行使充分的惩戒权的一元化模式；在日本，律师行业高度自治，包括法院和法务省在内的任何国家机关都不得对律师行使监督权。我国目前的律师惩戒“二元模式”，尚不能与国际接轨。

    三、完善我国律师惩戒制度的思考

    全国人大内务司法委员会委员应松年，在《律师法（修订草案）》分组审议会议上就律师惩戒权问题提出：律师协会可以立案调查，提出给予惩戒的建议，最后惩戒的决定由司法行政部门来做。这样是有好处的，将惩戒权分解一下，分成几个不同的职能，把调查和建议交给律师协会，把正式决定权交给司法行政部门，强调职能分开，不集中在一个机关或一个人身上，这样会更公正、准确。应松年的观点，对完善我国律师惩戒制度具有现实指导意义。

    笔者认为，在我国律师业尚不具备完全自治的条件下，立法者选择“两结合”的律师管理体制，确立律师惩戒制度的“二元模式”，是向律师行业自治的过渡性选择。在“两结合”的体制下，只要统一认识，合理分权，科学架构，仍然可以建立一个统一高效、公正公平的律师惩戒制度。笔者认为，完善我国律师惩戒制度应从以下几方面入手。

    （一）、统一价值取向，将维护律师形象，维护公众利益，作为律师惩戒的目的。

    律师是否自律尽职，决定了其社会形象，决定社会公众的信任与支持。惩戒不是目的，只是对违背“游戏规则”者的惩罚手段。惩戒的目的，应当是及时有效纠正律师违法、违规行为，消除当事人和社会公众对律师能力和品格的疑虑，警戒教育其他律师，促使其严格自律，维护律师业的公众形象。同时，惩戒应当以维护社会公共利益为目的，以弥补当事人的损失，防止被惩戒律师再次损害社会公众。

    （二）、加强律师协会惩戒职能，逐步实行行业自治。

    律师成员的高素质及其独立的学科体系，决定其能够支撑其独立和自治。以伦理规范为主的行业自治，比行政管理更为直接有效，信息成本更具优势。只有逐步加强律师行业自治，才符合律师业的发展规律，符合党的十七大提出的服务型政府的转变要求，符合国际惯例。笔者认为，在目前“二元模式”律师惩戒制度下，行政处罚应以律师事务所登记管理、吊销律师执业证书为主，其他惩戒权应逐步由律师协会行使。这样，“二元模式”可以作为向律师行业自治过渡的中间模式，逐步走向完全的律师行业自治。

    （三）完善立法，科学制订惩戒结构与规则。

    修订后的《律师法》赋予了律师协会对行业规范和惩戒规则的制定权，但并未详细规定行政处罚和行业处分的具体规则。这种立法安排，为完善律师惩戒制度预留了广阔空间。

    首先，应当建立科学的惩戒结构，合理搭配人员。

    在美国，为保证惩戒公正性的充分实现，在一元化的律师惩戒机构内部又区分不同职能，分别由不同的委员会承担，从而形成了多方组合的惩戒结构。在我国律师惩戒“二元模式”下，司法行政机关内部并未设立专门的惩戒部门；律师协会设立的惩戒委员会，其人员全部来自于律师，亦未分设不同的职能委员会。这种惩戒结构和人员搭配，难以保证惩戒的公正性和惩戒的社会公信力。

    笔者认为，在我国律师惩戒制度的过渡时期，惩戒机构可以由司法行政机关与律师协会共同组建惩戒委员会， 下设检控委员会，审查委员会，前者统一负责受理投诉和调查，后者负责审查，并根据审查结果提出行政处罚或行业处分的建议。这样，可以提高效率，节约成本，避免惩戒落空或重复惩戒。同时，律师惩戒机构的人员应当多元化，增加社会人士的比例，体现权力制衡，以保证律师惩戒的公信力。

其次，应当设定严密高效的惩戒程序。

    严密高效的程序，是合法、公正、合理惩戒的保证。司法机关在行使行政处罚权时，必须注意到律师职业的特殊性，在《行政处罚法》规定的程序范围内，兼顾律师职业的社会性、行业性、自治性特征。笔者认为，应当建立准司法程序的律师惩戒程序。该程序应包括受理、调查、听证、审理、裁决、复议。同时应当保证惩戒程序的灵活性，设计多种程序终结方式。

    第三、应当明确司法救济内容与司法最终审查原则。

    修订后的《律师法》删除原第四十八条的司法救济条款，这是本次修订的不足之处。尽管律师可以依据《行政处罚法》、《行政诉讼法》获得司法救济，但是两部立法对行政复议和行政诉讼的规定过于原则，不能在程序上体现律师职业的特性。这种在实体上将律师作为独立的社会群体对待，而在司法救济程序方面让其享有“公民待遇”的立法安排，有失公允。笔者认为，有必要制订《律师法实施细则》，对律师惩戒的复议机关、受诉法院、提请时效及相应程序作出具体规定，并明确律师惩戒的司法最终审查原则。

    （四）建立心理干预机制，充分关注被惩戒律师的权利。

    笔者曾经对南京市某区青年律师进行心理健康调查，发现律师承受着来自生存、发展、声誉、人际关系等各方面的心理压力。有人呼吁：律师是高收入光环下的弱势群体。而惩戒，必将对一个律师的信用和声誉产生极大的负面影响，严重的甚至会导致律师失去赖以谋生的执业资格，影响整个家庭，影响和谐稳定。因此笔者认为，在完善我国律师惩戒制度中，应充分关注和保障被惩戒人的权利，允许被惩戒人充分发表意见，设计了多种上诉途径，使其意见能够得到充分的表述与关注，避免矫枉过正；同时，可以在惩戒机构内部设立心理专家委员会，及时对被惩戒律师进行心理疏导、心理干预，防止被惩戒人“破罐子破摔”，走向极端。

    总之，我国律师管理的“两结合”体制在较长一段时间不会改变，律师惩戒的“二元模式”向行业自治的一元化转变，非一朝一夕之功。在过渡时期，需要律师整体素质的提高，需要司法行政管理的经验积累，来共同推进律师惩戒制度的完善。笔者相信，律师业将快速、健康发展，律师自治的目标将日趋清晰。